SENTENÇA Proc. Nº 4422/15.tacc

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CÍRCULO DE CAPITAL

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ASSUNTO: SENTENÇA

Proc. Nº 4422/15.tacc	Ação administrativa de impugnação de norma e condenação ao pagamento de indemnização	20 dezembro 2015
Autores: Jeremias Feliciano da Silva e Associação de Empresários Tuk-Tuk Demandados: Município de Capital e Associação de Taxistas de capital

Votação: Unanimidade

Observações: Apensação de Ações

Texto Integral

Acordam os juízes que compõem a secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Administrativo de Círculo de Capital:

I. RELATÓRIO

JEREMIAS FELICIANO DA SILVA, portador do cartão de cidadão n.º 19198868, com o NIF n.º 524246480, com domicílio na Rua dos Condutores, n.º 19, 4.º Direito,2666-666, Capital, ao abrigo do artigo 73º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA), representado judicialmente por Ana Messias, Diana Carlos, Catarina Soares, João Pinto e Vanessa Fonseca, todos advogados da Sociedade PLMJ – Para Lidar Melhor com a Justiça, Sociedade de Advogados, R.L., com sede na Avenida da Liberdade, n.º 666, assistido por,

ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS TUK-TUK, com sede na Rua do Alecrim, nº7, 2º Frente, na Freguesia de São Mamede,1200-056 Lisboa, com o NIF nº 204513821, representado pelo seu Presidente, João Buda da Silva, divorciado, residente na Rua da Marginal, nº3, Oeiras, 3810-056, com o Cartão de Cidadão nº 142622996, e NIF 786543219, representado judicialmente por Catarina Martins, Verónica Santos, Rute Andrade, Patrícia Campos e Manuel Mota, todos advogados da PCMV Sociedade de Advogados, S.A, com sede na Avenida da Liberdade, nº 48, 2º andar,

intentaram Ação Administrativa contra:

MUNICÍPIO DE CAPITAL, pessoa coletiva 125 854 956, sedeado na Avenida Legalidades Capital, nº 1, 1999-009, Capital, representado pelo Presidente da Câmara Municipal de Capital, Joaquim Substituto, nos termos do artigo 35º nº 1 alínea a) da lei 75/2013 com a redação da mais recente Lei 69/2015, que estabelece o Regime Jurídico das Autarquias Locais e patrocinado judicialmente pelas advogadas Daniela Cruz, Inês Santos, Mara Santos e pelos advogados António Baptista e Francisco Almeida pertencentes à sociedade Rebelo Cavaco & Associados,

e identificaram como contrainteressado nos termos do artigo 10º nº1 do CPTA,

ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS DE CAPITAL, com sede na Avenida Uber Lovers, nº87, 1888-888 Capital, com o NIF nº 984637289

Petições Iniciais apresentadas pelos autores JEREMIAS FELICIANO DA SILVA e ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS DE TUK-TUK, foram apensadas, ao abrigo do artigo 28.º do CPTA, em Despacho devido e alvo de notificação, pelo que intentaram cumulativamente, segundo o artigo 4º nº 1 do CPTA, Ação Administrativa de Impugnação de Normas e de Condenação ao Pagamento de Indemnização ao abrigo dos artigos 37º nº 1, alínea d) e 72º nº 1 do CPTA.

Foram deduzidos os seguintes pedidos:

1. Pedido constitutivo de impugnação de uma norma administrativa;
2. Pedido condenatório de pagamento de indemnização;
3. Pedido condenatório à prática de ato devido.

***

Da legitimidade das partes

Dos autores

JEREMIAS FELICIANO DA SILVA (A1) é, com base no plasmado no artigo 55º, nº1 do CPTA, parte legítima no que à ação de impugnação de normas regulamentares (cfr. o artigo 72º do CPTA) diz respeito.

Neste ponto, advoga o autor ser titular de um interesse direto e pessoal, lesado pelo Regulamento emitido pelo Presidente da Câmara Municipal (cfr. o ponto 6.º da PI), na medida em que, fundamenta o autor, as causas inerentes à emissão de tal norma regulamentar não são, com efeito, justificáveis para proibir a sua atividade (cfr. o ponto 16.º da PI).

Quanto à autora ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS TUK-TUK (A2) de referir que é, à luz do propugnado nos artigos 73º, nº1 e 9º, nº2 do CPTA, parte legítima.

Dos demandados

Quanto à legitimidade passiva, cumpre mencionar que o MUNICÍPIO DE CAPITAL é, em face do exposto nos n^os1 e 2 do artigo 10º do CPTA, parte legítima.

Relativamente à legitimidade passiva da ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS, e considerando a posição anteriormente tomada em Despacho Saneador, considera o Coletivo que aquela é, com efeito, contrainteressado, nos termos do artigo 10º, nº 1 do CPTA, porquanto se admita a existência de um manifesto interesse contraposto ao dos autores.

***

São alegados pelos AA. vários vícios procedimentais do Despacho, designadamente,

- Violação do direito de audiência prévia dos interessados que consta do art. 100º/1 do Código de Procedimento Administrativo (CPA) (pontos 20º, 54º e 59º da Petição Inicial de A1 e pontos 5º e 22º da Petição Inicial de A2);

- Violação do princípio da imparcialidade, constante do art. 9º do CPA, em virtude de o Presidente da Câmara de Capital, aquando da sua atuação, ter tido em conta interesses particulares, a pedido do Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria Maior (ponto 63º e da Petição Inicial de A1);

- Incompetência absoluta do MUNICÍPIO DE CAPITAL na emissão do despacho, por falta de atribuição; neste prisma, reiteram os AA. que a competência pertencia à pessoa coletiva Estado, através do seu órgão Governo e não à supra mencionada pessoa coletiva MUNICÍPIO DE CAPITAL, violando, enfim, a norma constitucional constante do artigo 198º, nº1, al. a) da CRP (ponto 64º e da Petição Inicial de A1);

- Violação do princípio da proporcionalidade, consagrado no artigo 266º, nº2 da CRP, bem assim, no artigo 6º do CPA, na vertente da necessidade e na vertente da adequação (pontos 70º a 76º da Petição Inicial de A1)

Apresentando contestação, o Demandado e o Contrainteressado alegam, essencialmente, o seguinte,

- Nos termos prefigurados na alínea c) do nº3 do artigo 100º e do nº1 do artigo 101º do CPA, quando o número de interessados seja de tal forma elevado que a audiência seja de tal forma incompatível, há lugar a consulta pública (nos termos do supra mencionado artigo 101º, nº1 do CPA), que teve lugar através de Edital publicado no sítio digital da Câmara Municipal de Capital (ponto 5º da Contestação do Contrainteressado) devendo os interessados dirigir, por escrito, as suas sugestões ao órgão com competência regulamentar, no prazo de 30 dias, a contar da data de publicação do projeto. Ora, tal não aconteceu da parte da ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS TUK-TUK, sendo que a ASSOCIAÇÃO DE TAXIS DE CAPITAL vem também alegar que nenhum interessado foi pessoal ou individualmente notificado para se pronunciar sobre aquele despacho (ponto 24º da Contestação do Contrainteressado);

- O Presidente da Câmara de Capital tem competência para proferir o Despacho nº 068/15, segundo os artigos 23º, nº2, alínea c), 33º, nº1, alínea qq) e 34º, nº1 da Lei 75/2013, com a redação mais recente da Lei nº 69/2015 e da Resolução 235/2015, secção A-24/25 (ponto 27º da Contestação do Demandado e ponto 22º da Contestação do Contrainteressado);

- A elaboração do despacho não se iniciou com a recomendação emitida pelo Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria Maior, mas sim em virtude de sucessivas reclamações anteriores a 3 de março de 2015, data da recomendação do Presidente da Junta da Freguesia de Santa Maria Maior (ponto 16º da Contestação do Demandado);

- O indeferimento da pretensão de A1 relativa ao requerimento por si enviado ao Presidente da Câmara de Capital dá-se pela não obtenção de licença por parte do supra mencionado Autor, sendo esta a única solução possível, nos termos do artigo 142º, nº2 do CPA (pontos 23º e 24º da Contestação do Demandado);

- A entidade demandada contesta, outrossim, a Petição Inicial de JEREMIAS FELICIANO DA SILVA, expondo que o despacho relativo à matéria referida é o despacho nº068/15 e não o despacho nº11/2015 (ponto 19º da Contestação do Demandado)

***

Da Competência do Tribunal

Dispõe o artigo 13º CPTA que o «âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria».

Ora, cumpre, numa primeira instância, referir que a competência é fixada, nos termos prefigurados no nº1 do artigo 5º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF). Destarte, o tribunal é, pois, competente em razão da jurisdição, nos termos dispostos nas als. a) e b) do nº1 do artigo 4º do ETAF.

No tocante à competência em razão da matéria, considera-se este tribunal competente, por se tratar de matéria administrativa.

Outrossim, quanto à competência em razão da hierarquia, importa atender ao artigo 44º do já referenciado ETAF, segundo o qual se considera este tribunal competente.

Finalmente, cumpre analisar a competência em termos territoriais. Assim, para as ações de impugnação de normas dispõe o artigo 20º, nº1 do CPTA, que é competente o tribunal

da área da sede da entidade demandada. Por via do disposto, considera-se este tribunal competente.

II. DOS FUNDAMENTOS DE FACTO

Considerando o que foi alegado pelas partes, o tribunal considerou como relevantes para proferir uma decisão de mérito, os factos que ora se apresentam:

1. JEREMIAS FELICIANO DA SILVA é um condutor de Tuk-Tuk, inscrito na ASSOCIAÇÃO DE TUK-TUK ECOLÓGICOS, desde 6 de janeiro de 2013;

2. No mesmo mês, e recorrendo a crédito bancário, adquiriu um veículo da série ThunderTuk;

3. JEREMIAS FELICIANO DA SILVA realiza, desde então, roteiros turísticos por si desenvolvidos;

4. O A1 realizava a sua atividade diariamente no período compreendido entre as 9h e as 21h, não ficando, pois, provado o desrespeito por tal horário;

5. O negócio era viável e lucrativo;

6. A 1 de outubro de 2015 foi proferido o Despacho nº 068/15 por Joaquim Substituto, Presidente da Câmara Municipal de Capital.

7. O despacho visava a regulação das condições de circulação dos veículos afetos à animação turística, em especial o controlo do tráfego excessivo dos mesmos e do estacionamento abusivo nas zonas abrangidas;

8. No mais, o Despacho foi emitido com o propósito de controlar os níveis de poluição sonora e atmosférica;

9. Alega o autor JEREMIAS FELICIANO DA SILVA que, por via deste despacho, a sua atividade fica limitada, porquanto são os bairros afetos por tal diploma que apresentavam a maior procura;

10. Os roteiros realizados pelo autor JEREMIAS FELICIANO DA SILVA incluíam pelo menos um destes bairros como ponto dos trajetos;

11. Destarte, alega ainda o A1 que a restrição imposta pelo Despacho culminou numa queda significativa das receitas da sua atividade;

12. Descontente com tais restrições, JEREMIAS FELICIANO DA SILVA realiza um requerimento onde pede que lhe seja concedida uma exceção, requerimento este prontamente indeferido pelo Presidente da Câmara Municipal de Capital;

13. Verifica-se que o Regulamento nº21/81, “Regulamento Municipal de Urbanização, Edificação e de Taxas e Compensações Urbanísticas do Concelho”, foi aprovado a 2 de fevereiro de 1981, por deliberação tomada na reunião ordinária da Câmara Municipal de Infâmia (Anexo 10 da Contestação do Demandado);

14. Considera-se verificado que o Regulamento nº21/81 regula a atividade de transporte de passageiros em veículos Tuk-Tuk;

15. Concretizam-se as parcerias estabelecidas entre a ASSOCIAÇÃO DE EMPRESÁRIOS DE TUK-TUK e a Câmara Municipal de Capital, bem assim com alguns restaurantes sitos no centro histórico da cidade (Documentos 1, 2, 3 e 4 da PI de A2);

16. O Despacho nº 068/15 foi elaborado tendo por base várias queixas e problemas relacionados com moradores dos bairros do município de Capital e associações representativas dos mesmos, relativos à circulação e tráfego dos triciclos e veículos ciclomotores de afetação turística, denominados Tuk-Tuk, nomeadamente nos bairros da Misericórdia, Castelinho e Alfombra;

17. O principal fluxo de reclamações provém das zonas de intenso tráfico de turistas;

18. Verifica-se que o despacho em questão exige que veículos afetos à animação turística sejam portadores da licença “Vasco Pereira” (Anexo 7 da Contestação do Réu);

19. Verifica-se que a responsabilidade da emissão da licença “Vasco Pereira” é do Turismo de Portugal, IP., conforme indicado no já supra mencionado Anexo 7 da Contestação do Demandado e cfr. o Decreto-Lei nº 108/2009, de 15 de maio (Regime Jurídico da Animação Turística), com as alterações que lhe foram introduzidas pelo Decreto-Lei nº 95/2013, de 19 de julho;

20. O veículo de JEREMIAS FELICIANO DA SILVA não possui a licença “Vasco Pereira”;

21. A licença era de fácil aquisição uma vez que, segundo declarações do Presidente da Câmara Municipal, só custava 2 (dois) euros e a sua obtenção verificava-se de um dia para o outro (Prova Testemunhal);

22. As quebras de receitas e o incumprimento das obrigações alegadas por A1, nos pontos 13º e 15º da sua PI, derivam de outro facto que não a obtenção da licença “Vasco Pereira”;

23. O projeto do Despacho nº 068/15 foi objeto de consulta pública no sítio institucional do Município de Capital e no Boletim Municipal (Anexos 8 e 9 da Contestação do MUNICIPIO DE CAPITAL e Anexos 3 e 4 da Contestação do Contrainteressado);

24. O prazo para a audiência dos interessados iniciou-se a 1 de junho de 2015 (Anexo 8 da Contestação do MUNICÍPIO DE CAPITAL e Anexo 3 da Contestação do Contrainteressado);

III. DOS FUNDAMENTOS DE DIREITO

DO PEDIDO DE DECLARAÇÃO DE ILEGALIDADE COM FORÇA OBRIGATÓRIA GERAL

Da audiência dos interessados

A audiência dos interessados constitui um direito basilar, sendo obrigatória num procedimento regulamentar por força do artigo 100.º do CPA, decorrendo, como referido pelos AA., dos princípios da participação (artigo 12.º do CPA) e da colaboração com a administração (consagrado no artigo 11.º do CPA). Assim, os particulares devem ser chamados a intervir no procedimento, participando ativamente na formação da vontade da administração. Por existir um número elevado de interessados (artigo 100.º, nº3 alínea c) do CPA) o projeto deve ser submetido a consulta pública ao abrigo do artigo 101.º/1 do CPA.

A doutrina tem considerado o "direito" de audiência prévia, consagrado no art. 100.º do CPA, como um princípio estruturante da lei especial sobre o processamento da atividade administrativa, traduzindo a intenção legislativa de atribuição de um "direito subjetivo procedimental" (cfr. Vieira de Andrade, Os Direitos Fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, Coimbra, 1983) e de garantia constitucional dos particulares (cfr. Vasco Pereira Da Silva, Em busca do ato administrativo perdido, 1995), consagrado no artigo 267º, nº5 da Constituição da República Portuguesa e concretizado no artigo 100º do CPA.

Ambos os AA alegaram falta de audiência dos interessados, o que fora refutado por prova documental apresentada pelos demandados (Anúncio de Consulta Pública no Boletim da Câmara Municipal da Capital em anexo da Contestação apresentada pelo Demandado Município da Capital (anexo 9) e pela contestação apresentada pela Associação de Taxistas (anexo 3).

Destarte, ficou provado neste Tribunal que fora publicada a abertura do procedimento, havendo oportunidade dos interessados, nomeadamente os AA terem conhecimento do mesmo e fazerem-se ouvir, através do edital no sítio www.cm-capital.com, pelo que a alegação dos AA de desconhecimento do despacho para, nos termos do art. 100.º, nº1 CPA se pronunciarem sobre o mesmo, não procede.

O edital foi publicado em Junho de 2015 e o Despacho n.º068/15 foi emitido pelo Presidente de Câmara da Capital em Outubro do mesmo ano, dando um espaço de tempo suficientemente aceitável de proporcionar aos interessados a possibilidade de se pronunciarem sobre o objeto do procedimento.

Da competência para a emissão do despacho

A delegação de poderes (art. 44.º e seguintes do CPA) consiste no ato pelo qual um órgão, normalmente competente (art. 37.º do CPA) para a prática de certos atos jurídicos, concede uma autorização a um outro órgão ou agente, indicados por lei, a praticá-los também, pressupondo que a lei a preveja; ou seja, depende de uma lei habilitante, isto porque a delegação de poderes não pode resultar da mera vontade de um órgão administrativo, uma vez que a competência que lhe é conferida é irrenunciável e inalienável. Sem essa habilitação a delegação é ilegal e os atos praticados ao abrigo dela ficam feridos do vício de incompetência relativa, geradora de anulabilidade (art. 135º do CPA)

Fora alegada a incompetência do Presidente da Câmara de Capital para a emissão do despacho, por parte do autor JEREMIAS FELICIANO DA SILVA, onde se argumentou que a competência do despacho era da competência do Governo, por força do artigo 198.º, nº1 a) da CRP. Nessa senda, cumpre referir que, de acordo com o artigo 342º, nº1 do Código Civil (CC), o ónus da prova corre contra quem o alega, o que fora contestado pela ASSOCIAÇÃO DE TAXISTAS, por via de exceção perentória, indicando a existência de documento comprovativo da existência de delegação de poderes (anexo 2 da Contestação apresentada pela Associação de Taxistas).

Destarte, este Tribunal entende que tal despacho foi devidamente proferido pelo Presidente da Câmara, no uso dos seus poderes delegados, tendo presente a possibilidade de delegação de competências constar das alíneas qq) e rr) do n.º 1 do artigo 33.º do RJAL – relativas à administração do domínio público municipal e ao estacionamento de veículos nas vias públicas e demais lugares públicos.

Da imparcialidade da decisão

O A1, JEREMIAS FELICIANO DA SILVA, alegou no sentido de uma atuação, segundo interesses particulares, por parte do Presidente da Câmara na emissão do Despacho e a pedido do Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria Maior, em violando o artigo 143.º do CPA. No entanto, tal situação tem-se como não provada. De facto, a um ponto, a prova documental apresentada pelo A1 (documento 8) não se demonstra credível ou suficiente para o Tribunal; noutra via, o Presidente da Câmara, mediante testemunho, referiu desconhecer o Presidente da Junta de Freguesia de Santa Maria Maior. Na esteira do disposto, o Tribunal dá como provada a inexistência de qualquer relação entre os mesmos e, consequentemente, não se verifica a existência de interesses particulares na emissão do Despacho.

Assim sendo, não se verifica, por parte do Presidente da Câmara de Capital, qualquer situação de impedimento nos termos do artigo 69º do CPA, uma vez que não se verifica qualquer fundamento para a alegada falta de imparcialidade do Presidente da Câmara de Capital.

DO PEDIDO SUBSIDIÁRIO DE CONDENAÇÃO À PRÁTICA DO ATO DEVIDO

Da violação do princípio da proporcionalidade

O princípio da proporcionalidade encontra-se consagrado no artigo 266º, nº2 da CRP e artigo 6.º do CPA, contendo três vertentes: adequação, necessidade e equilíbrio.

Como referido nos factos, o autor 1, JEREMIAS FELICIANO DA SILVA, ao verificar a emissão do despacho, realizou um requerimento para o Presidente da Câmara Municipal de Capital, para que lhe fosse concedida uma exceção. Tal requerimento foi, tal como dito supra, indeferido pelo que, nos termos do artigo 67º, nº1 b) do CPTA, o autor visa obter a condenação da administração à prática de ato que lhe foi recusado, em cumulação com o pedido de impugnação de normas, a título subsidiário, para tanto invocando a violação do Princípio da Proporcionalidade na não concessão de exceção, para si emitida. O autor 1 considerou violado o Princípio da Proporcionalidade na vertente da necessidade, na medida em que a administração deve optar pelas opções menos gravosas para os particulares – facto que alega não ter ocorrido no caso concreto –, e da adequação, alegando não existir linha clara entre os motivos da proibição e o resultado, na medida em que a proibição visa evitar o ruido, o que é contestado pelo Município da Capital com a menção à licença “Vasco Pereira”. Neste ponto, cumpre, enfim, referir que tal licença é considerada, por via do testemunho do Presidente do Município de Capital, de fácil e imediata obtenção.

Concomitantemente, não se tem como considerar o ato da administração como ilegalmente recusado ao AA 1, Jeremias Feliciano da Silva (artigo 66º, nº1 do CPTA).

DO PEDIDO DE RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL

Relativamente ao pedido de condenação da Câmara Municipal de Capital em Responsabilidade Civil Extracontratual, nos termos dos artigos 37º, nº1 k) do CPTA, cumpre, ab initio, aferir se, face às circunstâncias concretas, estão verificados os pressupostos legalmente exigidos para a constituição do dever de indemnizar.

Nessa senda, foi alegada pelos AA a invalidade do Despacho com base na falta de audiência prévia (exigida nos termos prefigurados no artigo 144º do CPA), a falta de competência para a emissão do Despacho e, por último, a imparcialidade por parte do Presidente de Câmara de Capital, o que, tal como visto anteriormente, se demonstrou improcedente. Destarte, o Presidente da Câmara, aquando da emissão de tal Despacho, pratica um facto lícito.

Perante este estado de coisas, e no entender deste Tribunal, não se têm por verificados os pressupostos da existência de um facto e da ilicitude do mesmo. De facto, e pese embora se terem como provados os danos na esfera do autor JEREMIAS FELICIANO DA SILVA, cumpre mais uma vez referir que tais danos são imputados ao autor, em virtude da sua inércia relativamente à obtenção da licença “Vasco Pereira”.

Nessa medida, e com base no exposto, o pedido de responsabilidade civil extracontratual não pode proceder, por falta de pressupostos.

IV. DECISÃO

Por tudo o exposto, e sem necessidade de demais considerações, decide o Coletivo, na égide do Poder de Autoridade que lhe é conferido pela Constituição da República Portuguesa, nos moldes que ora se expõem,

1. No que ao pedido constitutivo de impugnação de norma administrativa (em concreto, ao pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral) diz respeito, considera o Coletivo, por força do prefigurado no nº1 do art. 73º CPTA, improcedente, na medida em que se considera provado a existência de audiência de interessados nos termos do artigos 100º e seguintes CPA;

2. Quanto ao pedido de condenação à prática do ato devido, considera-se, outrossim, improcedente, por se ter cumprido o Princípio da Proporcionalidade;

3. Finalmente, quanto ao pedido de condenação ao pagamento de indemnização a título de responsabilidade civil extracontratual, decidiu o tribunal pela sua improcedência, dado não se encontrarem como provados os factos constitutivos da mesma

No mais, condenam-se os autores a pagar as custas processuais nos termos no disposto no artigo 527º e seguintes CPC e do Regulamento das Custas Processuais DL nº 34/2008, de 26 de fevereiro.

O Coletivo de Juízes

 

              ( Alexandra Costa) (Ana Cruz) (Ariana Paraíso) (Tobias Lohse) (Tomás Santos)

                                                                                                          Capital, 20 de dezembro de 2015