A nova acção administrativa única com as dicotomias do contencioso ao fundo

Em busca da unidade perdida

É frequentemente reconhecido – e com justiça, diga-se – o valor e a eficácia que a reforma de 2002-2004 veio conferir à realidade administrativa no nosso país. Nas profundas alterações sofridas, foi introduzida uma dicotomia relativamente às acções administrativas, mais concretamente, no que diz respeito às acções principais. Estas subdividir-se-iam em acções administrativas comum e especial. O regime da acção administrativa especial encontraria sede nos artigos 46º a 96º do antigo Código de Processo nos Tribunais Administrativos (aCPTA), ou seja, antes da revisão do ano de 2015. Aqui se testemunharia o núcleo duro, por assim dizer, da actividade administrativa enquanto poder de autoridade. Seguem a forma da acção administrativa especial, com a tramitação regulada no capítulo III do presente título, os processos cujo objecto sejam pretensões emergentes da prática ou omissão ilegal de actos administrativos, bem como de normas que tenham ou devessem ter sido emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo. Assim se encontrava consagrada esta espécie de acção administrativa, no nº 1 do art. 46º, remetendo para a “tramitação regulada no capítulo III”, ou seja, seria caracterizada por possuir uma tramitação própria, específica, como constaria dos art. 78º e ss do aCPTA. Faziam assim parte desta acção: Impugnação do Acto Administrativo; Condenação à prática do acto devido; Impugnação de normas; Declaração de Ilegalidade por omissão. Desta forma, seguiriam “a forma da acção administrativa especial os processos impugnatórios dirigidos à remoção de actos de autoridade praticados pela Administração (actos administrativos ou normas regulamentares) bem como os processos dirigidos à condenação da Administração à emissão desses actos de autoridade (actos administrativos ou normas regulamentares)” como refere Mário Aroso de Almeida.

Já no que dizia respeito às acções administrativas comuns, verificava-se uma remissão em bloco para o regime do Processo Civil, ou seja, não tem especificidades; os processos desenrolar-se-iam ainda nos tribunais administrativos, seguindo, todavia, as regras do Processo Civil. O seu regime constaria dos art. 37º a 45º do aCPTA. Relativamente ao seu objecto, dispunha o nº 1 do art. 37º:  seguem a forma da acção administrativa comum os processos que tenham por objecto litígios cuja apreciação se inscreva no âmbito da jurisdição administrativa e que, nem neste Código nem em legislação avulsa, sejam objecto de regulação especial. Acrescem a este caso as situações elencadas nas várias alíneas do nº 2 do mesmo preceito. Assim, sempre que no processo não sejam deduzidos estes tipos específicos de pretensões [leia-se os tipos específicos elencados supra, relativos à acção administrativa especial], o processo deve ser tramitado segundo a forma da acção administrativa comum (cfr. artigo 37º)”, acrescenta Mário Aroso de Almeida.

Com base neste enquadramento, melhor se perceberá a visão de Vieira de Andrade, que, sob pretexto de ajudar a entender as especificidades desta dicotomia, defendia que a principal diferença entre as duas formas depende, sobretudo, "de estar, ou não, em causa a prática ou a omissão de manifestações de poder público." E é igualmente desta forma, que melhor se contextualiza e desenvolve o que já foi transmitido anteriormente, no que concerne à actividade administrativa enquanto poder de autoridade, quando se analisava a acção administrativa especial. “… o critério decisivo para a distinção entre os dois domínios de regime processual parece ser o da existência, ou não, de uma relação jurídica tendencialmente paritária entre as partes - haverá um regime especial nos casos em que, na relação material controvertida, se afirme a autoridade de uma das partes sobre a outra, em regra, da Administração sobre o particular (…)”, conclui o autor. Também Mário Aroso de Almeida sustenta este entendimento, quando faz assentar a justificação da divisão bipartida da acção administrativa principal no critério de saber se o processo diz ou não respeito ao exercício de poderes de autoridade por parte da Administração, como também já se referiu.

Por detrás desta dicotomia gerada pela reforma de 2002-2004, esconde-se, ainda que tendo perdido já muito do seu vigor e importância, uma divisão mais abrangente e clássica: aquela que trata o Contencioso Administrativo por natureza e o Contencioso Administrativo por atribuição. Sem prejuízo dessa perda crescente de relevância, a verdade é que a dicotomia entre as acções principais criadas pela reforma de 2002 encontra ainda resquícios desta dicotomia mais antiga. Contudo, o aparecimento das acções para o reconhecimento de um direito ou interesse legítimo, na sequência da revisão constitucional de 1982, e a autonomização deste meio processual relativamente ao recurso contencioso, na revisão constitucional de 1989, assinalaram uma importante modificação no contencioso administrativo, português, retirando interesse à velha contraposição entre contencioso por natureza e contencioso por atribuição.

É-nos dito, a propósito de um acórdão do TAF de Coimbra, de 2006, que “o contencioso administrativo distingue-se entre contencioso por natureza ou essencial e contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e os regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade extracontratual da Administração pública e os direitos e interesses legítimos dos particulares.”
Já em termos processuais, ao contencioso por natureza ou essencial “corresponderia o recurso contencioso, já ao contencioso por atribuição ou acidental, incluir-se-iam as acções para reconhecimento de direito ou interesse legítimo dos particulares de anulação ou de mera legalidade”, tendo por objecto unicamente a “declaração da invalidade (declaração de nulidade ou de inexistência) ou a anulação dos actos administrativos, enquanto que ao contencioso por atribuição ou acidental corresponde a acção, meio processual de jurisdição plena”.

Faz-se aqui esta referência, bem como a que a precede, relativamente à divisão gerada pela reforma em 2002-2004, para se perceber como tem vindo a perder importância, nomeadamente com a revisão de 2015 que fez desaparecer a dicotomia criada desde então. Mas será mesmo assim?

Sérvulo Correia era o principal defensor da dicotomia entre acção administrativa comum e especial, encontrando na barricada oposta, como resistência activa desta formulação Vasco Pereira da Silva. Este desde sempre se mostrou muito crítico da dicotomia, até porque dizia encontrarem-se trocadas as acções, isto é, as funções da acção administrativa especial corresponderiam à acção administrativa comum e vice-versa, fundamentalmente por duas ordens de razões:

- em primeiro lugar, a maior parte dos processos, na prática, seguia a forma especial e não a forma comum, invertendo desta forma os conceitos-chave básicos de Direito, tornando as acções administrativas especiais em verdadeiras acções comuns, no sentido da sua efectiva aplicação;

- em segundo lugar, era utilizado o argumento relativo à possibilidade de cumulação de pedidos permitido pela reforma de 2002. Ou seja, tenhamos como exemplo uma acção de impugnação de um acto assim como uma acção de indemnização. Segundo o art. 5º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em vigor à data da reforma de 2002-2004, o acto de impugnação seguiria a forma especial, enquanto que o acto de indemnização seguiria a forma comum. Ora, se os pedidos fossem feitos individual e separadamente, cada um seguiria a sua forma específica, solução criticado por Vasco Pereira da Silva. Já se os pedidos fossem cumulados, seria especial.

Em 2015 passamos a ter uma única Acção Administrativa, deixando de haver dicotomia de meios processuais, isto é, passou a caber tudo tudo numa Acção Administrativa única. Desaparecem desta forma a acção administrativa comum e especial. E verifica-se aqui também uma inflexão por parte do pensamento de Sérvulo Correia, ou melhor dizendo, talvez uma evolução, aproximando-se já da posição de Vasco Pereira da Silva, na medida em que passa a defender este modelo de Acção único, sustentando já não fazer sentido a dicotomia anterior. Protagoniza assim um avanço face à posição que anteriormente defendia.

Todavia, embora haja uma única acção, dentro desta continua a haver regras específicas para os vários pedidos, o que nos faz questionar se, efectivamente, se procedeu a uma alteração substancial, de fundo, ou se, pelo contrário, nos encontraremos apenas perante uma limpeza formal, escondendo regras específicas para os vários pedidos formulados. Parece-nos por isso mais acertado defender esta alteração como mais aparente/formal do que pode transparecer numa leitura mais apressada.

Com a reforma de 2015 é igualmente defendida uma aproximação da tramitação da acção administrativa à tramitação do Processo Civil, com um objectivo de harmonização face à última revisão das regras do Código de Processo Civil.

Serve esta breve análise para fazer notar que, sem prejuízo das aparentes mudanças e desenvolvimentos no contencioso administrativo, com repercussões directas nas suas acções e tramitação, a verdade é que os resquícios dicotómicos, seja a nível do próprio contencioso administrativo, seja a nível da incidência que a recente reforma trouxe às acções administrativas, continuam a fazer-se notar, embora cada vez menos num sentido formal que substancial, parecendo que o caminho deve, apesar de tudo, ser trilhado no sentido inverso, isto é, na procura de uma unidade substantiva, nem que para isso se aproveitem os avanços formais revelados pela reforma de 2015. Não se critica aqui a orientação do legislador, crê-se apenas que se pode ir mais além e libertar-se definitivamente das amarras dicotómicas que ainda se vão revelando.

Renato Prudêncio

nº 19827 | TA7