Em
2002-2004 verificou-se uma reforma do contencioso administrativo em
Portugal, em especial com alterações significativas ao Estatuto do
Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) bem como ao Código do
Processo dos Tribunais Administrativos (CPTA). Em 2015
verificaram-se, igualmente, algumas alterações aos diplomas
referidos, embora não tão significativas como a que se verificou em
2002-2004. Pretende-se, na presente exposição, realçar os traços
gerais desta reforma do regime.
Através
da revisão da CRP de 1989, consagrou-se a jurisdição
administrativa como o complexo de tribunais incumbidos de dirimir os
litigios emergentes das relações juridico-administrativas (no seu
artigo 212º). O anterior artigo 4º do ETAF incumbia a jurisdição
administrativa de decidir as questões cuja apreciação não fosse
atribuída por lei à competência de outros tribunais. A razão de
ser deste preceito residia no entendimento generalizado, na época do
Estado Novo, de que os tribunais administrativos não eram
verdadeiros tribunais não estando, por conseguinte, integrados no
poder judicial. Eram meros órgãos independentes, pertencentes à
administração pública. Este preconceito durou até aos dias da
reforma: não se aproximaram os tribunais das populações, não se
modernizaram as regras do processo e não se diminuiram as
dificuldades de acesso dos cidadãos à justiça administrativa. A
revisão veio valorizar, em larga escala, a justiça administrativa,
colocando-a em paridade com a jurisdição dos tribunais judiciais,
como se pode retirar dos artigos 210º, 212º, 217º/1, 2 CRP. Desta
opção decorreram várias consequências, nomeadamente:
- Redefinição dos critérios de delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, no confronto com a jurisdição dos tribunais judiciais. O âmbito da jurisdição administrativa não podia continuar a ser definido em termos residuais, mas antes positivamente. Por outro lado, as questões materialmente administrativas não devem ser subtraídas aos tribunais administrativos para ser atribuída à competência de outras ordens de tribunais.
- Exigência que o Estado crie as condições necessárias ao progressivo alargamento do âmbito de jurisdição administrativa: estruturação, número de tribunais e meios processuais adequados. Era imperativo que se verificasse uma maior proximidade entre a justiça administrativa e os cidadãos.
Começando
pelo ETAF, verificou-se uma redefinição do quadro das competência
dos tribunais administrativos, por forma a libertar o Supremo
Tribunal Administrativo do número excessivo de competências (em
primeira instância) que lhe eram atribuídas, distribuindo pelos
tribunais administrativos em círculo.
O
Artigo
1º/1 ETAF reproduz o texto constitucional — relações
jurídico-administrativas ou fiscais. O que são estas relações?
Qual é o critério? Critério
da relação:
o critério destas relações é muito vago e não nos diz se
determinada acção deve ser intentada no Tribunal Administrativo ou
Tribunal Judicial.
O
artigo 4º ETAF vem, com muito maior detalhe, especificar o tipo de
acções/matérias para que os tribunais administrativos são ou não
competentes.
Pergunta-se:
será que o art. 4º se limita a concretizar o critério do art. 1º
ou será que afasta dessa critério? Existem alguns desvios para
menos por exemplo no seu número 3; também há desvios para mais. É
essencialmente um critério densificador mas também introduz alguns
desvios. Não há uma sobreposição total entre o 4º ETAF e as
relações jurídico-administrativas — o 4º é uma norma especial
face ao 1º, portanto nestes desvios o artigo a aplicar e o 4º e não
o 1º porque norma especial — norma geral. Não obstante, este
problema já não se coloca em 2015, pois que o artigo 1º ETAF agora
remete apenas para o 4º.
Problema:
a CRP prevê no seu 212º o critério da relação
jurídico-administrativa. Sendo a CRP hierarquicamente superior, será
que o 4º ETAF se pode afastar do texto constitucional? Ou será que
este artigo é inconstitucional na parte em que difere da CRP? O
Tribunal Constitucional tem entendido que o critério decorrente da
CRP é um critério meramente tendencial (não é imperativo,
absoluto). Os litígios devem estar atribuídos aos Tribunais
Administrativos, mas admite desvios desde que sejam pontuais, como é
o caso de certos números do artigo 4º ETAF.
4º/1
— delimitação positiva:
a) tutela dos
direitos fundamentais (atribuídos pela CRP) — pergunta-se: só os
Tribunais Administrativos é que podem assegurar a tutela dos
direitos fundamentais? De acordo com a letra da lei, sim. Mas o
legislador disse mais do que queria, não faz sentido excluir a
tutela de direitos fundamentais dos tribunais judiciais.
Interpretamos, por conseguinte, restritivamente o preceito: “(...)
no seio de uma relação jurídico-administrativa”, adoptamos o
critério da relação novamente neste caso e, bem assim, outros
direitos que não sejam fundamentais mas que tenham por base regimes
jurídico-administrativos. Se decorrer de um direito privado (civil,
comercial, etc.) os Tribunais Administrativos servem para defender os
direitos da pessoa que tenham sido atribuídos por uma norma
jurídico-administrativa.
4º/2,
3 — delimitação negativa
Alterações
de 2015:
1º/1 ETAF deixou
de se referir ao critério da relação, passando a ser apenas
remissivo para o 4º;
lia-se no artigo 4º
ETAF “nomeadamente”, sendo, portanto, exemplificativo. Na
alteração desapareceu a palavra nomeadamente. Significa isto que
este elenco passa a ser taxativo? Não, uma vez que resulta da alínea
o) do mesmo artigo “relações jurídico-administrativas e
fiscais que não digam respeito às matérias previstas nas alíneas
anteriores”
Relativamente à
distribuição dos tribunais administrativos, podemos distinguir:
Tribunais Administrativos de Círculo e tribunais tributários
(normalmente agregados e aí chamam-se administrativos e fiscais) —
são 16 e correspondem à primeira instância
Tribunais Centrais
Administrativos (Norte e Sul) — correspondem aos tribunais da
relação, na ordem judicial, existindo dois (Lisboa e Porto).
Supremo Tribunal
Administrativo — está no topo da hierarquia.
Mas nem sempre foi
assim, antes deste sistema vigorava “o sistema da pirâmide
invertida”. Havia poucos TACs, poucos processos começavam lá.
Muitos processos começavam pelo STA, este era o considerado tribunal
de primeira instância e de recurso para vários processos. Foi a
reforma de 2002-2004 que veio alterar este sistema e conseguiu-se
assim uma maior eficiência e celeridade na justiça administrativa
porque o STA já não se encontrava sobrecarregado com processos.
Conclusão
Podemos concluir,
através da presente exposição, que a reforma de 2002-2004 veio
alterar em larga escala o entendimento do contencioso administrativo
em Portugal, ganhando desta forma maior relevância. Consideramos que
esta alteração era necessária uma vez que a justiça
administrativa é um elemento recorrente e imprescindível da
sociedade e carecia destas alterações para que pudesse ser mais
eficiente.
Manuel Mota
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