Posição objetivista e subjetivista na legitimidade ativa: caso Português

A título preliminar são quatro os pressupostos relativos às partes: a capacidade judiciária, a personalidade judiciária, o patrocínio judiciário e a legitimidade das partes.

A legitimidade das partes, à luz do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos, doravante CPTA, é considerada um pressuposto processual e não uma condição de procedência da ação. Segundo o Professor Vieira de Andrade “dizem-se pressupostos processuais os elementos de cuja verificação depende, num determinado processo, o poder-dever de o Juiz se pronunciar sobre o fundo da causa, isto é, de apreciar o mérito do pedido formulado e de sobre ele proferir uma decisão, concedendo ou indeferindo a providência requerida”. A legitimidade das partes tanto pode ser ativa (autor da ação) ou passiva (o demandado na ação).

No ordenamento Português há duas grandes teorias: a teoria subjetivista, que tem como seu grande defensor o Professor Vasco Pereira da Silva e a teoria objetivista. Esta última teve uma grande importância no sistema Português, uma vez que, antes da grande reforma de 2002/2004 eramos um modelo completamente objetivista e após a reforma adotámos o modelo alemão, o modelo subjetivista, ou seja, houve uma mudança de paradigma, contudo ainda hoje há situações objetivistas no sistema Português.

Num conceito bastante amplo para a teoria subjetivista os tribunais administrativos têm como objetivo garantir os direitos, de sujeitos, que foram violados pela administração pública, isto é, estes tribunais vão tutelar direitos de certas pessoas: direitos subjetivos. Para a teoria objetivista os tribunais administrativos vão garantir que a administração cumpra a lei, ou seja, “servem” para defender a legalidade e a sua correta atuação.

A legitimidade ativa também pode ser distinguida segundo estas teorias. Para os subjetivistas só têm legitimidade quem seja parte na relação material controvertida e para isso tem que ter um interesse próprio (é esta a posição consagrada no CPTA, no art.9º/1 que dispõe sobre a regra geral da legitimidade ativa). Esta disposição que temos atualmente no CPTA vai ao “encontro” da posição do Professor Vasco Pereira da Silva que defende que esta noção é muito mais “adequada” e já não é “hipervalorizada” como outrora (quando tínhamos um sistema completamente objetivista). Para os objetivistas qualquer tipo de pessoa tem acesso aos tribunais administrativos.

O critério do art. 9º/1 CPTA atribui legitimidade, “na relação processual, em razão da posição dos sujeitos e de alegação de direitos e deveres recíprocos, na relação substantiva”. Assim, no que respeita, à legitimidade ativa é considerado como parte legítima, o autor, sempre que este alegue a titularidade de direitos subjetivos. Como dispõe o artigo: “o autor é considerado parte legítima quando alegue ser parte na relação material controvertida”. Por isso, “basta a alegação plausível, pelo autor, de titularidade de posição jurídica subjetiva respetiva, pois, saber se ele é ou não titular do direito é algo que pertence ao fundo da causa”.

 Sendo o art. 9º/1 CPTA, a regra geral, esta norma vai ter aplicação residual, ou seja, só a vamos aplicar quando não houver uma regra especial no CPTA, sendo que estas regras específicas estão dispostas no art. 55º, art. 68º/1, art. 73º e art. 77ºA CPTA.

No art. 9º/2 CPTA estamos perante uma extensão da legitimidade. É uma das situações objetivistas no CPTA após a grande reforma de 2002/2004. Para além do particular, que tem como objetivo a defesa dos seus direitos subjetivos, são ainda sujeitos ativos do Contencioso Administrativo: o Ministério Público (ação pública) e “independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa” (ação popular). Ao estarmos perante estes sujeitos o Contencioso Administrativo desempenha uma função objetiva, visto que, o Ministério Público ao desencadear uma ação, tanto pode ser, para a defesa da legalidade como para a defesa do interesse público (ação pública).

A figura mais controversa do art. 9º/2 CPTA é a ação popular que, para além, de estar prevista no artigo mencionado, encontra- se ainda disposta na CRP art. 52º/3. A ação popular vem conferir legitimidade a qualquer pessoa singular enquanto membro da comunidade, ao Ministério Público, associação e fundação para a defesa dos interesses em causa. Estes interesses são considerados valores comunitários que estejam constitucionalmente protegidos, ou seja, não está em causa a defesa de um interesse próprio. Estes valores comunitários que estejam constitucionalmente protegidos são designados como “interesses difusos”: todos temos interesse mas não é especificamente um interesse próprio (não é apropriável), o que quer dizer, é que é de todos, mas não é de ninguém em específico.

 Um bom exemplo de interesse difuso é o ambiente. Toda a comunidade tem interesse no ambiente e pretende protegê-lo, contudo, o ambiente não é de ninguém em específico, não é da pessoa X. Para esta pessoa X colocar uma ação para a proteção do ambiente vai intentá-la segundo o disposto no art. 9º/2 CPTA. O Professor Vasco Pereira da Silva não concorda com esta posição pois para o Professor a proteção do ambiente podia ser através da ação prevista no nº1 do art. 9º CPTA (ação para a proteção de um direito subjetivo), visto que para o Professor os interesses difusos são considerados direitos. A minha opinião vai mais de encontro com a primeira posição exposta em relação a este assunto. A meu ver o ambiente é de todos mas ao mesmo tempo não é de ninguém em específico, visto que, como foi dito, não é uma coisa que seja apropriável. Ao não ser apropriável faz mais sentido intentar uma acção de acordo com o disposto no art. 9º/2 CPTA do que com o disposto no art. 9º/1 CPTA. Para intentar uma ação, segundo este último preceito mencionado, estamos a defender um interesse próprio, só nosso, e para isso era necessário possuirmos parte específica do ambiente e nós, pessoas singulares, não detemos especificamente parte do ambiente, quer dizer, não temos em nosso poder, por exemplo, 10 m2 do ambiente para irmos defender este nosso direito nos tribunais administrativos. Daí a concordar mais com a primeira posição referente aos interesses difusos.

Em conclusão para além da “ação particular”, temos ainda uma ação pública e uma ação popular sendo que estes últimos são mecanismos de extensão da legitimidade e não são uma ação administrativa ou uma forma de processo.

No nosso ordenamento encontramos ainda uma outra disposição objetiva que se encontra prevista no art. 55º/1 a) CPTA. Este artigo dispõe sobre a legitimidade para impugnar um ato administrativo, ou seja, como estamos perante meios impugnatórios (recursos contenciosos contra atos ou impugnação de normas), dado que, o que está aqui em causa é a validade de um ato ou de uma norma, não se exige necessariamente, para o acesso ativo ao tribunal, a titularidade de uma posição jurídica e subjetiva substantiva, bastando, em regra, como dispõe a norma a existência de um direito direto (saber se o titular tem efetiva necessidade de tutela judiciária, ou seja, se tem um interesse atual e efetivo) e pessoal (da anulação do ato administrativo tem que retirar uma vantagem para si). Para o Professor Mário Aroso de Almeida o “interesse pessoal” tem a ver com a legitimidade e o “interesse direto” tem a ver com o interesse processual.

Para concluir apenas mencionar a figura das “relações jurídicas multilaterais” que permite aos subjetivistas alargar quem é parte no processo. Por consequência, esta figura permite que, múltiplos sujeitos, à partida, não sendo parte no processo, segundo o art. 9º/1 CPTA, e que vão sofrer alguma consequência com a decisão da administração consigam também eles propor a ação.

Concluímos, assim, que o ordenamento português em matéria de Contencioso Administrativo sofreu uma grande alteração de paradigma com a reforma de 2002/2004, contudo ainda permanece no CPTA disposições objetivistas, apesar de, atualmente, o sistema português ser maioritariamente subjetivista. 

Comentário: Patrícia Campos, nº 21997