Para perceber esta alteração no
regime do contencioso administrativo, será do maior interesse fazer uma pequena
contextualização do regime que a antecedeu.
Foi com a reforma de 2002-2004, que
o contencioso administrativo passou a apresentar uma matriz dualista de ações
administrativas, dividindo-se em ação administrativa comum e ação administrativa
especial.
Esta dicotomia foi recebida por
grande parte da doutrina, e tomada como critério decisivo nas formas
processuais previstas no Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos.
No entanto, não havia unanimidade nas opiniões, pois enquanto uns consideravam que
esta divisão se destinava a tratar apenas processos não urgentes, outros afirmavam
ser esta a fórmula ideal para responder aos processos de forma mais célere e
eficaz, visto que, cada ação tinha diferentes aplicações.
Vamos então conhecer melhor cada
uma destas ações e ver qual a sua incidência.
À ação administrativa comum, cabia
o tratamento residual de todas as situações, que não viessem previstas em
matéria especial nem em legislação avulsa.
No que tange à ação administrativa
especial, cabia-lhe o tratamento das situações provenientes da prática ilegal
de um ato administrativo, ou da sua omissão, bem como da emissão de normas ao
abrigo da disposição de direito administrativo.
Como podemos concretizar melhor
esta distinção ténue?
Segundo a maioria da doutrina, o
elemento para a distinção destas ações, resumia-se ao facto de se estar perante
a actuação ou omissão de um ente administrativo, quanto a prática de um acto
devido no exercício de poderes de autoridade, caso assim se verifique estamos
no âmbito da ação administrativa especial, caso contrário, estaríamos no âmbito
da ação administrativa comum, uma vez que esta tem um carácter residual.
Não só a doutrina mas também a
jurisprudência tem dado o seu contributo para a distinção, sendo o elemento
essencial novamente o exercício de poderes de autoridade, ou seja, se a administração
ao actuar, o faz em conformidade com poderes de autoridade. Verificando-se esta
condição a ação cairia no âmbito da ação administrativa especial, caso contrário,
na falta desta, teríamos uma ação administrativa comum.
No período de vigência desta
dualidade, verificaram-se várias deficiências do seu funcionamento que
trouxeram consigo atrofias e incoerências no sistema administrativo. Houve
então, a necessidade de tentar corrigir esta situação. O impulso para a
alteração deste sistema, ficou a
dever-se tanto a um consenso crítico da
doutrina, como da prática que se tinha vindo a revelar cada vez menos
coincidente com o seu fim.
Posto isto, convém desde logo
analisar as posições doutrinárias e criticas desta dualidade, que motivaram a
reforma.
Numa passagem pelas diversas
doutrinas, é possível depararmo-nos com algo que desperta a atenção, por conter
uma certa ironia, uma vez que um dos grandes defensores desta dualidade, Professor
Sérvulo Correia, acabou por ser também um dos seus críticos.
O que nos leva a concluir que efetivamente a
prática deste sistema ficou aquém das expectativas.
Segundo o Professor Sérvulo
Correia, num entendimento com base na conveniência, defendia a dualidade das
ações assumindo então, uma ideia claramente adversa ao unitarismo. No entanto,
participou na comissão de revisão do novo CPTA reconhecendo que o sistema
dualista apresentava “anomalias”.
Adicionalmente temos duas posições.
Por um lado o Professor Doutor
Vasco Pereira da Silva, defende que esta delimitação, demonstra sérias
reservas, uma vez que, não tem por base questões processuais, mas meros
“pré-conceitos” de natureza substantiva, e ainda, o facto de se centrar
demasiado nos atos administrativos, esquecendo-se que não só destes resulta a
jurisdição administrativa.
Como se não bastasse temos também uma
ação administrativa comum que por meio de uma cumulação de pedidos, por exemplo
o pagamento de uma indemnização (comum), a condenação da prática de um acto devido
(especial), temos então a ação comum consumida pela ação especial. O que
demonstra incoerência no regime.
Já para Professor Mário Aroso de
Almeida, funda a sua crítica no facto da difícil delimitação de ações, ficando
o particular na dúvida relativamente à ação a escolher para fazer valer os seus
direitos, visto que, podem entidades administrativas praticar atos
administrativos e serem julgadas em ação administrativa comum, resultando isto
numa outra incoerência do modelo dualista anteriormente adotado.
No entanto, com a nova reforma de
2015, caiu este dualismo e surge uma união destas ações numa só, chamada, “Ação
Administrativa”.
Mas qual a necessidade de unir
estas duas ações?
Não tem certamente como objetivo
solucionar todos os vícios do contencioso administrativo, que como conhecemos é
lento e pesado, mas sim, tendo em conta os objetivos, que seriam o da
eficiência e celeridade trazido por este sistema dualista de ações, que afinal
de contas se revelou rígido e impossibilitou o alcance do seu objectivo.
Pergunta-se então, qual será a
relevância para nesta última reforma do código do procedimento tribunais
administrativos, se ter procedido à união das ações?
É certo, que não estamos perante
nenhuma ruptura radical, até porque de mudanças neste tema foram muito poucas e
as que existiram foram meramente aparentes, como por exemplo, continuam a estar
reguladas na mesma secção do CPTA.
O objecto que esta mudança devia
ter prosseguido, seria não utilização do critério substantivo para distinguir as
ações, mas sim o critério processual.
Apesar de, as duas ações passarem a
ter um carácter uno, são múltiplas as especificidades relativas ao objeto em litígio,
uma vez que esta “Ação Administrativa”, herdou o regime da ação administrativa
especial com a particularidade de ter uma relação paralela com a tramitação
processual em tudo semelhante à do nosso novo Código Processo Civil.
No entanto, cumpre também notar que
algumas das matérias da ação comum foram também incluídas na nova ação
administrativa (daí a união) mas foram sujeitas a alterações.
Resultou então, numa marcha de processo
única e a garantia de que as partes têm, independentemente dos pedidos
formulados, as mesmas possibilidades de defesa que até então estavam postas em
causa pela dicotomia de ações.
Sendo a jurisdição administrativa
autónoma, deveria ter para reforço da sua autonomia um corpo autónomo de normas
processuais para se manter como tal, autónoma e independente, como defende
Professor Miguel Assis Raimundo.
A conclusão que podemos extrair de
tudo o que aqui ficou explanado, é de que a jurisdição administrativa procura ser
uma jurisdição simples, célere e de eficácia progressiva, no entanto, mantém o
seu núcleo duro nos atos administrativos, apresentando sérias dificuldades e
reservas numa aplicação mais ampla e abrangente. A ideia era boa, só falhou o
objecto da mudança.
Concluindo, onde existiu realmente
uma união, foi na parte dos pressupostos para propor ação, pois como só há uma,
socorrendo-se dos pressupostos processuais à imagem do CPC, são aplicados de
forma una. As duas anteriores modalidades ficaram escondidas numa única, mas
continuam com tramitações diferentes.
João Pedro Pinto, nº 22478
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