O "Punctum Crucis": quando é que uma concreta ação deve ser intentada perante a jurisdição administrativa e fiscal e não perante os tribunais judiciais?
De forma a responder corretamente a esta questão, importa atender à temática da competência em razão da jurisdição ou, se preferirmos, da delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, a qual se encontra prevista, desde logo, nos artigos 212.º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP) e 1.º/1 e 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (de ora em diante, ETAF).
Estipula o artigo 212.º/3 da CRP o seguinte: "Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das ações e recursos contenciosos que tenham por objeto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Pergunta: qual a interpretação a dar ao artigo supra referido?
Isto é: será que se consagra no preceito constitucional em estudo uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos e fiscais, no sentido de que, por um lado, os tribunais administrativos e fiscais apenas poderão julgar questões de Direito Administrativo, e de que, por outro lado, só eles poderão julgar tais questões?
A nossa jurisprudência tem respondido a esta questão em sentido negativo.
Tomemos em consideração o decidido pelo Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 746/96.
Neste Acórdão, o Tribunal Constitucional é chamado a pronunciar-se acerca da constitucionalidade das normas contidas nos artigos 37.º, 50.º, 51.º/1, 52.º/2 e 53.º/2 do Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro, preceitos que atribuíam competência aos tribunais judiciais quando estivessem em causa litígios provenientes de uma relação jurídica de expropriação.
O Ministério Público interpôs recurso para o Tribunal Constitucional do despacho liminar do Juiz do Tribunal Judicial da Comarca de Faro que, em processo de expropriação por utilidade pública remetido àquele Tribunal pela C. P. - Caminhos de Ferro Portugueses, E. P., nos termos dos números 1 e 4 do artigo 50.º do Código das Expropriações, declarou o mesmo Tribunal "incompetente em razão da matéria para conhecer do mérito da causa", por entender serem "inaplicáveis, por inconstitucionais, face aos artigos 214.º/3 e 113.º/2 da CRP, os artigos 37.º, 50.º, 51.º/1, 52.º/2 e 53.º/2 do Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro, no tocante à atribuição de competência ao tribunal comum".
Portanto, no entendimento do Juiz, "é aos tribunais administrativos que não aos judiciais que cabe a competência para o julgamento de uma relação jurídica de expropriação", pelo que, por conseguinte, "os artigos 37.º, 50.º, 51.º/1, 52.º/2, 53.º/2 e 64.º/2 do Decreto-Lei n.º 438/91, de 9 de novembro enfermam de inconstitucionalidade na medida em que, por via de legislação ordinária, atribuem aos tribunais comuns competências constitucionalmente reservadas aos tribunais administrativos, nos termos do citado artigo 214.º/3 da CRP (...)".
Nos termos do artigo 212.º/3 da CRP (anterior artigo 214.º/3 da CRP), aos tribunais administrativos e fiscais compete a justiça administrativa, isto é, cabe-lhes o julgamento das ações e dos recursos destinados a dirimir os conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas. Ou seja, a CRP comete-lhes a resolução das controvérsias nascidas de relações jurídicas administrativas, dos litígios emergentes de relações jurídicas que sejam de Direito Administrativo (relações jurídicas administrativas públicas ou em que um dos sujeitos, pelo menos, atue na veste de autoridade pública, munido de ius imperii, com vista à realização do interesse público legalmente definido).
No Acórdão em apreço, entendeu, todavia, o Tribunal Constitucional que, "em hipóteses como a dos autos, em que existe toda uma tradição jurídica e onde concorrem razões que têm a ver com uma mais fácil defesa dos direitos dos particulares, ao menos quando se trata da fixação do valor global da indemnização, nada parece obstar a que se siga a solução legislativa de atribuir a outros tribunais (entenda-se, tribunais judiciais) a competência para o julgamento de questões de Direito Administrativo".
Feito este percurso, estamos em condições de responder à questão de saber que interpretação dar ao artigo 212.º/3 da CRP.
O Tribunal Constitucional e, de resto, a jurisprudência nacional, já foram por diversas vezes confrontados com a questão de determinar o alcance da reserva constitucional da jurisdição administrativa, tendo-lhe respondido que o preceito constitucional contém uma regra definidora de um modelo típico, perfeitamente compatível com adaptações ou desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o seu núcleo caracterizador.
Constitui entendimento jurisprudencial dominante (vejamos, entre outros, os Acórdãos n.º 371/94, 347/97, 550/2000, 211/2007) de que a introdução, pela Revisão Constitucional de 1989, no então artigo 214.º/3 da CRP, da definição do âmbito material da jurisdição administrativa, não visou estabelecer uma reserva absoluta de atribuição a tal jurisdição da competência para o julgamento dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais.
O Acórdão em estudo não se pronunciou, directamente, acerca do alcance da reserva constitucional de competência dos tribunais administrativos e fiscais, no entanto, tendo por base a conclusão a que chegou o Tribunal Constitucional, parece-nos que o mesmo perfilha o entendimento jurisprudencial dominante acima mencionado.
Este é, de resto, a nosso ver, o entendimento que melhor se coaduna com o surgimento, em termos históricos, do preceito, isto é, com a consagração da ordem jurisdicional administrativa como de existência necessária e não facultativa, é perfeitamente normal e evidente que se tenha utilizado, na definição da área própria dessa ordem jurisdicional, a técnica da cláusula geral, sem que isso signifique, claro está, o propósito de estabelecer uma reserva material absoluta.
Mais: uma interpretação estritamente literal geraria dúvidas acerca do funcionamento dos tribunais em áreas de grande importância e de longa tradição de competência dos tribunais judiciais, designadamente, em matérias de fixação de indemnização na expropriação por utilidade pública ou de impugnação de decisões em matéria de contra-ordenações.
Fora dos casos acima referidos em que exista uma tradição de julgamento por parte dos tribunais judiciais, importa averiguar, perante uma norma legal a definir concretamente qual a jurisdição competente, a natureza da relação jurídica de que emerge o litígio e, caso se conclua que possui natureza administrativa nos termos supra explicitados, cabe determinar se a solução descaracteriza a jurisdição administrativa, enquanto jurisdição própria ou principal nesta matéria.
Conforme nos refere o Professor Vieira de Andrade, "(...) a definição constitucional do âmbito-regra, que corresponde à justiça administrativa em sentido material, deve ser entendida como uma garantia institucional, da qual deriva para o legislador ordinário tão-somente a obrigação de respeitar o núcleo essencial da organização material das jurisdições".
A separação estanque ou absoluta entre a jurisdição administrativa e a jurisdição judiciária não é, de resto, o que é comum noutras ordens jurídicas europeias. Numa avaliação relativa a 25 países, reportada a 2007, do Observatoire des Mutations Institutionnelles et Juridiques, informa-se que: "Salvo excepção, existe na quase totalidade dos países europeus uma forte imbricação entre a jurisdição administrativa e a jurisdição judiciária, que se encontra na repartição do contencioso da administração".
Aquando do início do presente estudo, referimos que, em matéria de competência em razão da jurisdição ou delimitação do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, regem, desde logo, os artigos 212.º/3 da CRP e 1.º/1 e 4.º do ETAF.
O preceituado no artigo 212.º/3 da CRP é reiterado no artigo 1.º/1 do ETAF, o qual estipula, precisamente, que os tribunais administrativos e fiscais são os competentes para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais, delimitando os litígios para cujo julgamento são competentes os tribunais administrativos e fiscais por remissão para o artigo 4.º do ETAF, que clarifica e aprofunda o âmbito da jurisdição administrativa e fiscal.
Com a revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA) e do ETAF, introduzida pelo Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, foram introduzidas algumas alterações à justiça administrativa que nos havia sido legada pela Reforma de 2002/2004. Todavia, refira-se, tais novidades foram sobretudo de índole clarificadora, sistematizadora, algumas delas introduzidas por razões de coerência com o regime substantivo.
É o que sucede, designadamente: com a referência à "tutela de direitos fundamentais e outros direitos ou interesses legalmente protegidos, no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais" (nova alínea a) do artigo 4.º/1 do ETAF), precisando que tal tutela se coloca no âmbito de relações jurídicas administrativas e fiscais; com a referência, mais clarificadora e coerente face ao disposto na alínea c) do artigo 4.º/1 do ETAF que faz menção ao "órgão" e não à "pessoa coletiva de direito público", às "normas e demais atos jurídicos emanados por órgãos da Administração Pública" (nova alínea b) do artigo 4.º/1 do ETAF), e não a normas e atos jurídicos "emanados por pessoas coletivas de direito público"; com a nova alínea e) do artigo 4.º/1 do ETAF, a qual constitui uma espécie de síntese agregadora e clarificadora das alíneas b), e) e f) do artigo 4.º/1 do anterior ETAF; com a alusão à "responsabilidade civil extracontratual pelo exercício da função política (...)" (nova alínea f) do artigo 4.º/1 do ETAF), que não constava da alínea g) do artigo 4.º/1 do anterior ETAF, mas que, na realidade, consubstancia um mero aditamento consentâneo com a previsão, no regime substantivo, da "responsabilidade civil extracontratual por danos decorrentes do exercício da função político-legislativa" (artigo 15.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro); ou com a nova alínea j) do artigo 4.º/1 do ETAF, a qual deixa de fazer referência "ao âmbito dos interesses que lhes cumpre defender", precisamente por relevar, antes, no plano da legitimidade, para passar a prever apenas as relações interinstitucionais e interorgânicas disciplinadas "por disposições de direito administrativo e fiscal".
De facto, não se assiste, à luz do novo ETAF, a um alargamento pleno do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal e, consequentemente, da competência dos tribunais administrativos e fiscais a matérias e a litígios claramente administrativos que não se encontravam abrangidos pelo ETAF de 2002, tal como projectado no Anteprojecto de revisão do CPTA e do ETAF.
Se o previsto no Anteprojecto tivesse passado para a versão final do ETAF ora em vigor, os tribunais administrativos e fiscais gozariam de uma "competência alargada", ficando sob a sua égide litígios relativos: "à condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime" (projectada alínea i)); "ao pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, assim como da afectação do conteúdo essencial de direitos" (projectada alínea j)); "à fixação da justa indemnização devida por expropriações, servidões e outras restrições de utilidade pública" (projectada alínea k)); a alguma matéria de Direito contra-ordenacional, passando a ser objecto de impugnação nos tribunais administrativos "as decisões da Administração Pública que apliquem coimas, no âmbito do ilícito de mera ordenação social, por violação de normas de direito administrativo em matérias de ambiente, ordenamento do território, urbanismo, património cultural e bens do Estado" (projectada alínea n)); às situações de concurso de causas envolvendo entidades públicas e privadas (projectado artigo 4.º/2).
Por conseguinte, caso fosse alargada a competência dos tribunais administrativos e fiscais, passando a estar sujeitos à sua jurisdição matérias e litígios que, apesar de consubstanciarem uma relação jurídica administrativa (ou fiscal), se lhes encontravam subtraídos por razões várias, tais como, tradições históricas de cometimento de tais situações à apreciação dos tribunais judiciais (como, de resto, constatámos aquando da análise do Acórdão do Tribunal Constitucional supra), também o preceito constitucional - o artigo 212.º/3 da CRP - sairia claramente reforçado.
Sucede, porém, que, das matérias acima referidas, apenas constam do elenco do artigo 4.º do ETAF revisto, as seguintes: "condenação à remoção de situações constituídas em via de facto, sem título que as legitime" (nova alínea i) do artigo 4.º/1 do ETAF); "impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, no âmbito do ilícito de mera ordenação social, por violação de normas de direito administrativo em matéria de urbanismo" (nova alínea l) do artigo 4.º/1 do ETAF); situações de concurso de causas envolvendo entidades públicas e privadas (artigo 4.º/2 do ETAF).
Não obstante o disposto no artigo 4.º/1 alínea o) do ETAF, o qual parece revelar uma opção do legislador por uma enumeração não taxativa das possíveis situações correspondentes a relações jurídicas administrativas e fiscais, funcionando como uma cláusula residual, o que é certo é que, a nosso ver, não parece ter sido intenção do legislador incluir em tal cláusula as matérias que, não obstante não terem passado para a versão final do ETAF e que consubstanciam claramente relações jurídicas administrativas, constavam expressamente do Anteprojeto de revisão, previstas em alíneas específicas. Falamos, mais concretamente, das seguintes matérias: pagamento de indemnizações decorrentes da imposição de sacrifícios por razões de interesse público, assim como da afectação do conteúdo essencial de direitos; fixação da justa indemnização devida por expropriações, servidões e outras restrições de utilidade pública; matéria de Direito contra-ordenacional, mais precisamente, impugnações judiciais de decisões da Administração Pública que apliquem coimas, no âmbito do ilícito de mera ordenação social, por violação de normas de Direito Administrativo em matérias de ambiente, ordenamento do território, urbanismo, património cultural e bens do Estado (e não meramente em matérias de urbanismo).
Cremos que, se fosse intenção do legislador estender o julgamento de tais matérias à competência dos tribunais administrativos e fiscais, as mesmas, conforme constava do Anteprojecto de revisão, fariam parte do elenco das alíneas do artigo 4.º/1 do novo ETAF, não entrando, sem mais, pela "porta" da cláusula residual. Isso seria totalmente incoerente face ao previsto naquele Anteprojecto.
Mais uma vez, à semelhança do que acontecera com a Reforma de 2002/2004, o legislador entendeu não atribuir o julgamento de tais matérias e litígios à competência dos tribunais administrativos e fiscais, reforçando-a plenamente.
Todas as matérias que não passaram para a versão final do ETAF consubstanciam relações jurídicas administrativas, seja porque é exercido um poder de autoridade com finalidades de interesse público (imposição de sacrifícios por razões de interesse público, afectação do conteúdo essencial de direitos, relação jurídica de expropriação), seja porque se trata de uma atividade materialmente administrativa, no sentido de que, a decisão aplicativa da sanção contra-ordenacional (coima) é sempre uma decisão de um órgão da Administração, é um ato administrativo sancionatório.
Por conseguinte, pese embora tais matérias tenham continuado reservadas à competência dos tribunais judiciais, não parece ter qualquer fundamento, no estádio actual de evolução, que litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ainda) sejam submetidos a apreciação pelos tribunais judiciais.
Só até 1989 se pode compreender a desconfiança dos particulares e do próprio legislador relativamente aos tribunais administrativos, os quais não se encontravam inseridos no poder judicial, colocando-se a questão de saber se, efectivamente, dirimiam de forma isenta e independente litígios em que os particulares pretendessem fazer valer os seus direitos, nomeadamente, o direito de propriedade. A partir do momento em que os tribunais administrativos e fiscais são instituídos como verdadeiros tribunais, este resquício histórico não parece dever funcionar como critério delimitador da jurisdição.
"(...) E porque aos tribunais administrativos deve ser conferida a competência para julgar todos os litígios que, pela sua natureza, são verdadeiras relações jurídicas administrativas" in Exposição de motivos do Projecto de proposta de lei de revisão do CPTA e do ETAF.
Bibliografia consultada:
- Carla Amado Gomes, Ana Fernanda Neves e Tiago Serrão (Coord.), "O Anteprojecto de Revisão do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais em debate", AAFDL, 2014, pp. 431 e ss.
- Licínio Lopes Martins, "Âmbito da jurisdição administrativa no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais revisto", in Cadernos de Justiça Administrativa n.º 106, julho/agosto de 2014.
- Mário Aroso de Almeida, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2014, pp. 153 e ss.
- José Carlos Vieira de Andrade, "A Justiça Administrativa", Almedina, 2012, pp. 89 e ss.
Diana Carlos, aluna n.º 19576
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