Em defesa dos particulares
Sistematicamente inserido na subsecção da legitimidade, a aceitação do acto administrativo, consagrada no artigo 56.º do CPTA vem revelar-se como uma questão bastante controvertida no estudo do Contencioso Administrativo, quer no que tenha directamente a ver com a sua natureza jurídica, quer no que diga respeito à sua sua inserção sistemática no código, embora estes dois elementos se encontrem intimamente ligados. Saber se se trata, no fundo, de uma questão de legitimidade ou de impugnabilidade; se de interesse em agir ou de um pressuposto processual autónomo. Assim, será aqui efectuada uma análise ao preceito em questão, tendo por base parte da doutrina bem como o seu enquadramento teórico face à posição dos particulares.
Antes da reforma de 2015,
a aceitação do acto enquadrava-se na sede das acções administrativas especiais,
mais concretamente, no que se referia à impugnação de actos administrativos. Com
o fim declarado à dicotomia das acções administrativas principais, que se viriam
a subdividir em acções administrativas especiais e acções administrativas
comuns, para restar apenas a acção administrativa (única), constante do art.
37.º e ss. do CPTA, deixou de fazer sentido catalogar esta figura como
pertencente a uma acção já extinta. O objecto do nosso trabalho, ao nível
sistemático, faz parte do pressuposto da legitimidade, prevista nos arts. 55.º
e ss. do CPTA. Este, enquanto pressuposto comum a todos os meios processuais,
engloba o pressuposto específico da aceitação do acto administrativo. Assim,
parece estar aqui tratado mais um pressuposto processual (negativo) relativo à
impugnação do acto. E é neste contexto que devemos iniciar a nossa análise. Configurar-se-á
a figura da aceitação do acto um verdadeiro pressuposto de legitimidade? Para
responder a esta questão, tendo por base a problemática da sua natureza
jurídica, surgem várias posições para tentar chegar a uma conclusão.
Desde logo, releva abordar aqui a posição do nosso Professor Regente Vasco Pereira da Silva que, com uma argumentação original, defende a “deslocação” da figura em análise, leia-se, do contexto da legitimidade iniciado no art. 55.º do CPTA, com base nos “traumas da infância difícil do Contencioso Administrativo”. Essa é, acrescenta o Professor, a explicação para a aceitação do acto residir sistematicamente “dentro” do pressuposto da legitimidade. “Trata-se de algo totalmente diferente”. Assim, “ao negar aos particulares a tiularidade de direitos subjectivos perante a Administração (...) a consequência prática de tal doutrina era a não consideração do interesse em agir como pressuposto processual autónomo.” Era, precisamente, com base neste argumento que se “catalogava” este instituto no âmbito da legitimidade. E é justamente aproveitando esta ideia de que não faz sentido “continuar a reconduzir a aceitação do acto a uma questão de legitimidade” que desponta a necessidade de fazer a ponte para a solução introduzida e preconizada por Vieira de Andrade: a aceitação enquanto pressuposto processual autónomo. Também José Alberto Vieira partilha desta visão, considerando que a aceitação nada tem que ver com a legitimidade ou com o interesse do demandante. Vasco Pereira da Silva apenas acompanha a posição dos referidos autores quanto ao facto de não de não se poder fazer acompanhar esta aceitação do pressuposto da legitimidade, não encontrando, todavia, “quaisquer vantagens em autonomizar [a figura em causa] como pressuposto autónomo”, parecendo-lhe mais adequado reconduzir a questão ao interesse em agir, aplicando os “termos similares aos do processo civil”. Desta feita, sem prejuízo de, tanto no artigo 56.º, n.º 1, do CPTA (declaração expressa de aceitação), como no n.º 2 do mesmo artigo (declaração de aceitação através de uma “prática, espontânea e sem reserva”) se retirar que o particular já não tem interesse na impugnação do acto administrativo, a verdade é que, defende o Professor, “isso não impede que (...) o particular não possa revogar tal declaração (solução que contrariaria o artigo 268.º, n.º 4 da Constituição, por “violação do direito fundamental de acesso ao juiz administrativo”). Devemos referir, nesta sede que, a posição do Professor Regente a este nível é muito particular (se não mesmo única/isolada), sem acolhimento no resto da doutrina, nem tão pouco na jurisprudência. Desvalorizando o mecanismo do artigo 56.º, Vasco Pereira da Silva é contrário à aceitação que impede a impugnação, defendendo que quem aceite, poderá revogar a prévia aceitação (estando habilitado, desde logo, a proceder à respectiva impugnação). Todavia, esta teoria muito restritiva (e liberal), quase nunca se limitaria à impugnação por parte do interessado. Ou seja, conseguindo, pese embora, partilhar do espírito do pensamento de Vasco Pereira da Silva a este respeito, creio que as maiores dúvidas residirão no ponto da exequibilidade da sua tese, já que os tribunais, a propósito da constituição da reserva (artigo 56.º, n.º 2 do CPTA), invocam este artigo de forma geral, considerando que a acção de impugnação carece de ilegitimidade. Depreende-se do seu raciocínio que devia existir a possibilidade de o demandante revogar a aceitação (ao alterar a sua declaração ou mudando o seu comportamento), para garantir a conformidade com o artigo 268.º, n.º 4 da CRP. Isto é, prevalecerão os princípios de economia processual e estabilização dos efeitos do acto administrativo sobre a defesa dos interesses legalmente protegidos pela referida norma constitucional? A meu ver, é de adoptar a posição assumida de defesa do preceito constitucional, o que significa atribuir, através desta interpretação, um posicionamento muito favorável ao particular, uma vez que, não ignorando a contra-argumentação de eventuais abusos de direito por parte dos particulares, a ideia fundamental aqui é a de não conferir que, nos termos da figura da aceitação tácita (o problema fundamental inerente a esta figura) do n.º 2 do art.º 56.º CPTA, se diminuam as garantias e os direitos dos particulares perante a Administração, ou seja, que estes não fiquem desprotegidos tendo por base o falacioso argumento de que os particulares poderiam utilizar, em proveito próprio, este mecanismo para daí retirarem benefícios injustificáveis, configurando-se verdadeiramente um abuso de direito sob a forma de “venire contra factum proprium”. Parece-me uma interpretação demasiado retorcida do espírito da figura; afinal, o Direito encontra-se ao serviço das pessoas, e não unicamente de princípios que deformem e subvertam as prioridades do sistema (não querendo, evidentemente, colocar em causa a validade de tais princípios – como aqui referidos de economia processual – não podemos ignorar a prevalência da posição dos particulares no caso em questão).
E é com base neste dicotomia que surge o principal “desentendimento” com a posição de Vieira de Andrade, uma vez que este parece inclinar-se mais para a defesa da figura do abuso de direito e menos para a protecção dos particulares. O seu principal fundamento (e solução) baseia-se num “juízo de valoração no que toca a admissibilidade.” Como já fizemos notar, sem embargo de sermos sensíveis e reconhecermos valor ao argumento do abuso de direito, cremos que carece de consistência e dependeria em demasia, a nosso ver, de um critério de razoabilidade por parte do tribunal, nomeadamente na sua verificação de cada caso concreto.
Posto isto, sem prejuízo de reconhecer uma posição algo (aparentemente) fragilizada ao Professor Regente, por defender este entendimento sozinho (não se configurando, apesar de tudo, só por si, uma diminuição de valor teórico por isso), parece-me ser a solução que maior protecção e garantias confere aos particulares, face aos perigos de uma Administração que, enquanto entidade abstracta, se possa esquecer dos direitos dos particulares em nome dos grandes princípios do Sistema.
Renato Prudêncio
Nº 19827
Bibliografia:
PEREIRA DA SILVA, Vasco. O Contencioso Administrativo do Divã da Psicanálise; Almedina; 2.ª Edição 2009;
ALBERTO VIEIRA, José, Aceitação do Acto Administrativo,
Boletim da Faculdade de Direito de Coimbra, 2003;
VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos; A Justiça Administrativa,
Almedina, 12.ª Edição 2012
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