No presente estudo,
procuraremos indagar acerca da necessidade, nos dias de hoje, de utilização
prévia de “vias” de impugnação administrativa para que, a posteriori, se possa proceder à impugnação jurisdicional de um
concreto ato administrativo[1].
Isto é: estará a
impugnação jurisdicional de um concreto ato administrativo dependente da
observância do ónus da prévia utilização, pelo impugnante, de “vias” de
impugnação administrativa?
Historicamente, o critério
da recorribilidade da impugnação administrativa assentava nas características
da definitividade e executoriedade de um concreto ato administrativo.
O conceito de ato
administrativo definitivo e executório era, na altura, um conceito da maior
relevância no Direito Administrativo, pois era nele que assentava a garantia do
recurso contencioso que os particulares poderiam interpor junto dos tribunais
administrativos contra os atos ilegais da Administração[2].
O artigo 268.º/3 da Constituição da República Portuguesa (doravante, CRP),
antes da Revisão Constitucional de 1989, confirmava isso mesmo ao dispor: “É
garantido aos interessados recurso contencioso com fundamento em ilegalidade
contra quaisquer atos administrativos definitivos e executórios (...)”.
O que se entendia por ato
administrativo definitivo e executório?
No entendimento do
Professor Diogo Freitas do Amaral[3],
na linha de entendimento do Professor Marcello Caetano, “um ato administrativo
apenas poderia ser considerado definitivo, para efeitos do recurso contencioso,
quando fosse, simultaneamente, um ato definitivo em termos materiais,
horizontais e verticais” (princípio da tripla definitividade).
Sucintamente, um ato
administrativo dizia-se: materialmente definitivo, quando definia situações
jurídicas; horizontalmente definitivo, aquele cujo procedimento funciona como
uma linha horizontal em que se vão sucedendo os vários atos e formalidades,
sendo o termo final dessa linha e apenas esse (a decisão final) o ato
definitivo em sentido horizontal; verticalmente definitivo, aquele que é
praticado por um órgão colocado no topo da cadeia da Administração.
Relativamente ao ato
administrativo executório, este era entendido como o ato administrativo que
obrigava por si e cuja execução coerciva imediata a lei permitia
independentemente de sentença judicial.
Tendo o presente estudo
por base aferir da necessidade de prévia utilização de uma impugnação
administrativa para que, de seguida, se possa impugnar contenciosamente o
concreto ato administrativo, cumpre-nos, nesta sede, ter em particular linha de
conta o critério da definitividade vertical supra
mencionado, bem como o seu significado em matéria de recurso hierárquico.
Conforme referido acima,
um ato administrativo era entendido como verticalmente definitivo quando
praticado por um órgão colocado no topo da cadeia da Administração.
Assim sendo, para que um
ato fosse definitivo e, portanto, susceptível de ser impugnado
contenciosamente, era necessário que representasse a resolução final do órgão
do topo da cadeia da Administração.
Consequentemente, no caso
particular do recurso hierárquico, os atos praticados pelo subalterno não
seriam definitivos, pois deles haveria sempre que recorrer necessariamente para
o superior hierárquico, visto que, apenas este poderia praticar um ato
definitivo, susceptível de impugnação contenciosa.
Em síntese, se um
particular se sentisse ofendido por um ato praticado por um subalterno não
poderia levar esse ato, de imediato, ao conhecimento do tribunal, tendo
primeiro de recorrer necessariamente para o superior hierárquico, é só da
decisão deste é que poderia recorrer para tribunal. Daí a designação do recurso
hierárquico como sendo necessário, isto é, necessário para, num segundo
momento, se poder impugnar o ato administrativo contenciosamente.
Todavia, com a Revisão
Constitucional de 1989, deixou de se falar em ato administrativo definitivo e
executório, passando, ao invés, a “garantir-se aos interessados o recurso
contencioso contra os atos administrativos que lesem os seus direitos e
interesses legalmente protegidos”[4].
Assim passou a dispor o artigo 268.º/4 da CRP.
Conforme nos refere o
Professor Vasco Pereira da Silva[5],
atualmente, “os atos administrativos impugnáveis tornaram-se uma realidade de
contornos bastante amplos, que compreende não apenas as decisões administrativas
finais e “perfeitas”, criadoras de efeitos jurídicos novos, como também as
atuações administrativas imediatamente lesivas dos direitos dos particulares,
que tanto podem ser atos intermédios, decisões preliminares ou até atos de
execução”.
Por conseguinte, entende o
Professor que “a impugnabilidade não é uma questão de natureza nem uma
característica substantiva dos atos administrativos ou de uma específica e
delimitada categoria deles, pois impugnáveis são todos os atos administrativos
que sejam susceptíveis de provocar uma lesão ou de afetar imediatamente
posições subjetivas de particulares”[6].
Em síntese, entende o
Professor Vasco Pereira da Silva que “a alteração introduzida no preceito
constitucional com a Revisão Constitucional de 1989 fez com que o mesmo
deixasse de ser supervenientemente inconstitucional, mas feriu de
inconstitucionalidade todas as disposições legais que estabelecem o recurso
hierárquico necessário”[7].
Com a Reforma de
2002/2004, o Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante,
CPTA), em conformidade com o disposto no preceito constitucional em 1989,
deixou de exigir, no seu artigo 51.º/1, em termos gerais, que os atos
administrativos concretamente considerados tenham sido objeto de prévia
impugnação administrativa para que possam ser objeto de impugnação contenciosa.
Refere-nos o Professor
Vasco Pereira da Silva[8]
que “uma das mais importantes transformações introduzidas com a Reforma de
2002/2004 foi precisamente o alargamento da impugnabilidade dos atos administrativos”,
a qual passa a ser determinada em razão da eficácia externa e da lesão dos
direitos dos particulares (artigo 51.º/1 do CPTA), dando-se assim cumprimento
ao disposto no artigo 268.º/4 da CRP, o qual, no entendimento do Professor,
constitui uma verdadeiro direito fundamental de impugnação dos atos
administrativos lesivos dos direitos ou interesses legalmente protegidos dos
particulares.
Com a Reforma de
2002/2004, fora, portanto, afastada expressamente do artigo 51.º/1 do CPTA toda
e qualquer exigência de recurso hierárquico necessário para que, a posteriori, o particular pudesse
reagir contenciosamente contra aquele concreto ato administrativo.
A sustentar esta conclusão
encontramos, entre outras, as seguintes disposições: artigo 51.º/1 do CPTA, o
qual veio possibilitar que os atos dos subalternos, da mesma forma que os atos
dos superiores hierárquicos, quando lesivos dos direitos ou interesses
legalmente protegidos dos particulares, possam ser autonomamente impugnados,
sem necessidade de prévia impugnação administrativa – refere-nos o Professor
Vasco Pereira da Silva[9]
que, “ao não existir no CPTA qualquer referência, expressa ou implícita, à
necessidade de prévia interposição de uma garantia administrativa para o uso de
meios contenciosos, ela deve ser considerada como afastada pela legislação
contenciosa, mesmo que, eventualmente, conste de uma qualquer lei substantiva,
a qual, em face da lei processual, fica desprovida de objeto”; artigo 59.º/4 do
CPTA, o qual, ao atribuir um efeito suspensivo ao prazo de impugnação
contenciosa do ato administrativo à utilização de uma impugnação administrativa
prévia, veio conferir uma maior eficácia à utilização de impugnações
administrativas, pois o particular que decida optar previamente por essa via sabe
que o prazo para a impugnação contenciosa só voltará a correr depois da decisão
proferida em sede de impugnação administrativa – o particular pode optar entre
impugnar, desde logo, contenciosamente o referido ato administrativo ou lançar
mão de uma prévia impugnação administrativa, não vendo precludida, neste caso,
a possibilidade de impugnação contenciosa pelo decurso do prazo legalmente
estabelecido para o efeito (“o recurso hierárquico, com a Reforma de 2002/2004,
tornara-se desnecessário mas útil”[10],
nos termos supra explicitados);
artigo 59.º/5 do CPTA, que estabelece a regra segundo a qual, mesmo nos casos
em que o particular decida utilizar previamente a impugnação administrativa e
beneficie da consequente suspensão do prazo de impugnação contenciosa, isso não
preclude a possibilidade de imediata impugnação contenciosa dos atos
administrativos, o que significa, segundo o Professor Vasco Pereira da Silva[11],
“um afastamento inequívoco da necessidade de recurso hierárquico (ou de
qualquer outra impugnação administrativa), já que, doravante, é sempre possível
ao particular aceder de imediato à via contenciosa, independentemente de ter
feito ou não uso prévio de uma impugnação administrativa”.
Por tudo isto, refere-nos
o Professor Vasco Pereira da Silva[12]
que estamos em condições de concluir que “o CPTA, após a Reforma de 2002/2004,
procedeu ao afastamento da regra do recurso hierárquico necessário (bem como de
outras garantias administrativas susceptíveis de ser consideradas como
necessárias) estabelecendo, em coadunação com o disposto no artigo 268.º/4 da
CRP, um regime jurídico que permite o imediato acesso à apreciação contenciosa
dos atos administrativos”.
Contestatário desta tese
sufragada pelo Professor Vasco Pereira da Silva é, entre outros autores, o
Professor Mário Aroso de Almeida.
Refere-nos o Professor[13]
que “o CPTA não exige, em termos gerais, que os atos administrativos tenham
sido objeto de prévia impugnação administrativa para que possam ser objeto de
impugnação contenciosa”. De resto, dos artigos 51.º e 59.º/4 e 5 do CPTA
decorre a regra de que a prévia utilização de vias de impugnação administrativa
não é necessária para aceder à via contenciosa e, portanto, de que não é
necessário, para haver interesse processual no recurso à impugnação perante os
tribunais administrativos, que o autor demonstre ter tentado infrutiferamente
obter a remoção do ato que considera ilegal por via extrajudicial.
Todavia, refere-nos o
Professor[14] que “o
CPTA não tem o alcance de afastar as múltiplas determinações legais avulsas que
instituem impugnações administrativas necessárias”.
Por conseguinte, na
ausência de determinação legal expressa em sentido contrário, deve entender-se
que os atos administrativos com eficácia externa são imediatamente impugnáveis
perante os tribunais administrativos, sem necessidade da prévia utilização de
qualquer via de impugnação administrativa; no entanto, sempre que esteja
previsto em lei especial que a prévia utilização de uma impugnação
administrativa é necessária para se poder proceder à impugnação jurisdicional
de certo tipo de ato administrativo, aquela impugnação tem de ser utilizada
dentro do prazo para o efeito estabelecido, sob pena de preclusão do acesso aos
tribunais, instituindo a lei, neste caso, um requisito adicional que vem
acrescer aos demais, do qual depende a impugnabilidade jurisdicional desse ato
administrativo.
Um dos principais
argumentos invocados pelo Professor Vasco Pereira da Silva[15]
contra a tese supra mencionada
assenta na “dificuldade de compatibilização da regra geral da admissibilidade
de acesso à justiça, independentemente do recurso hierárquico necessário, com
as regras especiais que, supostamente, manteriam tal exigência”. Ora, “se a
única razão de ser do recurso hierárquico era a de permitir a impugnação
contenciosa dos atos administrativos e se agora se consagra a possibilidade de
impugnação contenciosa imediata da decisão administrativa, independentemente da
via administrativa prévia e do respetivo efeito suspensivo, então qual será o
sentido de considerar que tal exigência se mantém apesar de já não poder
produzir qualquer efeito do ponto de vista contencioso?”[16]
Temos, atualmente, no
entendimento do Professor Vasco Pereira da Silva[17],
a “existência de um “recurso hierárquico necessário desnecessário”, ainda que
útil”, conforme referimos.
Todavia, sucede que o
Código do Procedimento Administrativo (doravante, CPA) de janeiro de 2015, veio
consagrar o defendido, entre outros, pelo Professor Mário Aroso de Almeida, ao
explicitar no seu artigo 193.º/1 que, regra geral, o recurso hierárquico é
facultativo (podendo o particular impugnar contenciosamente o concreto ato
administrativo sem necessidade de, previamente, interpor recurso da decisão
proferida pelo subalterno para o superior hierárquico), excepto nos casos em
que lei especial exija expressamente a necessidade de prévia impugnação
administrativa, caso em que o recurso hierárquico é necessário.
O CPTA de outubro de 2015
é omisso relativamente a este ponto, mas parece dever entender-se, não que
“revoga” o expressamente consagrado no artigo 193.º/1 do CPA de 2015, pois isso
traduzir-se-ia numa total incoerência legislativa atenta a recente vigência das
alterações introduzidas, mas simplesmente que o legislador preferiu não se
imiscuir nesta temática.
Bibliografia consultada:
- Almeida, Mário Aroso de, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2014;
- Amaral, Diogo Freitas do, Lições de Direito Administrativo, Volume III, 1984;
- Miranda, Jorge/Medeiros, Rui, Constituição da República Portuguesa Anotada, Volume III, Coimbra Editora, 2007;
- Silva, Vasco Pereira da, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2.ª Edição, Almedina, 2009.
Diana Carlos
Aluna n.º 19576, Subturma 7
[1] Cfr.
Mário Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, p. 302.
[2] Cfr.
Diogo Freitas do Amaral, Lições de
Direito Administrativo, Volume III, pp. 112 e ss.
[3] Cfr. idem
[4] Cfr.
Jorge Miranda/Rui Medeiros, Constituição
da República Portuguesa Anotada, Volume III, pp. 593 e ss.
[5] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, p. 336.
[6] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise, pp. 336 e 337.
[7] Cfr.
Idem.
[8] Cfr.
Idem.
[9] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, pp. 339 e ss.
[10] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, pp. 344 e ss.
[11] Cfr.
Idem.
[12] Cfr.
Idem.
[13] Cfr.
Mário Aroso de Almeida, Manual de
Processo Administrativo, p. 303.
[14] Cfr. Idem.
[15] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise, pp. 355 e ss.
[16] Cfr.
Idem.
[17] Cfr.
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise, p. 356.
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