A Acão Popular e a Intervenção do Ministério Público: manutenção objetivista ou novas formas de entender o subjetivismo?

O Artigo 9º, nº2 do CPTA confere legitimidade ativa do Ministério Público na “defesa de valores e bens constitucionalmente protegidos, como a saúde pública, o ambiente, o urbanismo, o ordenamento do território, a qualidade de vida, o património cultural e os bens do Estado, das Regiões Autónomas e das autarquias locais”. Assim, o CPTA dá liberdade de iniciativa ao Ministério Público na defesa de interesses difusos. A pergunta que aqui deve ser feita é qual o contributo que esta função dá para a evolução subjetivista que o nosso Contencioso Administrativo tem tomado, desde os pergaminhos da Grande Reforma de 2002/2004 até à “Reforma da Reforma” de 2015.

O Artigo 51º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) atribui ao Ministério Público (doravante MP) o poder de “representar o Estado, defender a legalidade democrática e promover a realização do interesse público”. Daqui podemos retirar uma das principais funções – de entre outras como a “amicus curiae” ou a representação do Estado que aqui não abordaremos uma vez não ser objeto do nosso texto, embora possamos aludir em certos momentos -, que é a de, nas palavras do Prof. VIEIRA DE ANDRADE “defender a legalidade, fiscalizar a constitucionalidade dos atos normativos, defender grandes interesses coletivos e difusos” (entre outros)[1]. Mas, para que possamos perceber se estamos aqui perante uma identidade subjetivista ou objetivista, temos primeiro que perceber o que são esses interesses coletivos e difusos.

Os interesses coletivos ou difusos, também denominados de interesses meta-individuais (ou supra-individuais), são interesses ou bens indivisíveis, insuscetíveis de apropriação individual, cujas necessidades que esse bem ou interesse satisfaz não conseguem ser satisfeitas de forma individual ou individualizada, tendo de o ser de forma coletiva. Também, a diferença entre os interesses difusos e os coletivos é a de que nos interesses difusos há a impossibilidade de indeterminação do sujeito, enquanto nos interesses coletivos em sentido estrito, além da indivisibilidade do bem, vislumbra-se uma “entidade concreta e provida de organização como centro de referência dos titulares do direito”[2]. Nessa medida, é possível determinar os titulares do interesse, apesar de essa determinação ter sempre de ser coletiva, nunca podendo ser individual. Assim, o ambiente será um interesse difuso e o património cultural do Estado ou das autarquias locais será um interesse coletivo.

Assim, e feita esta avaliação, é importante definir que a situação aqui descrita é configurada como uma situação marcadamente objetivista. Isto porque está em causa a defesa de bens ou interesses que não têm direta ligação com aquele que demanda, não há um interesse direto do particular que intenta a ação, tal como, por razões evidentes, também a não existe por parte do Ministério Público. O artigo 9º, nº2 do CPTA é bastante claro quanto a esta matéria, quando define que “independentemente de ter interesse pessoal na demanda, qualquer pessoa, bem como as associações e fundações defensoras dos interesses em causa, as autarquias locais e o Ministério Público (…) ”. É neste ponto que MARIA ISABEL F. COSTA vem com particular clareza dizer que “o CPTA manteve o essencial dos aspetos objetivistas que, como defendeu Vieira de Andrade, permitem ao contencioso administrativo funcionar também como um instrumento de proteção dos interesses públicos igualmente relevantes (…)”[3]. De facto, o Prof. VIEIRA DE ANDRADE vem manifestar-se por uma manutenção de algum objetivismo quando nos diz que “a configuração atual do Ministério Público, na sequência da “desgovernamentalização” da respetiva magistratura, associada à evolução do processo administrativo no sentido de um processo de partes, aconselham a que o Ministério Público seja visto apenas como um defensor da legalidade, quer intervenha como parte principal, quer atue na veste do auxiliar do juiz”.[4]

É acerca deste ponto que o Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA vem demonstrar as suas enormes reservas, sendo ele um partidário de um sistema absolutamente subjetivista, dizendo que o nosso Contencioso Administrativo continua nas “amarras” do objetivismo, ainda não conseguindo ser, na sua plenitude, um “Contencioso dos Particulares”.

A nosso ver, tendemos a considerar que há aqui uma mistura de ideias. Apesar de a douta Doutrina estar a digladiar-se com argumentos corretos, consideramos que a solução para o problema encontra-se no seu substrato. Nas palavras do Prof. VIEIRA DE ANDRADE, a distinção entre objetivismo e subjetivismo encontra-se através da consciência de “qual o ponto de partida para a construção do sistema, isto é, (qual) a função central da justiça administrativa, conforme se vise, primacialmente, a defesa da legalidade ou juridicidade administrativa, ou se pretenda, principalmente, assegurar a proteção dos direitos dos particulares.”[5] Partindo do que aqui nos é dito, vimos a constatar que o mecanismo de ação popular é, na verdade e correndo o risco de afrontar toda a doutrina, um mecanismo subjetivista. Isto porque não estamos aqui perante um mecanismo de defesa da legalidade democrática, apesar de a legalidade das normas poder ser posta em causa, mas sim perante a defesa de interesses com uma manifesta ligação aos particulares e que, de outra maneira, não poderiam ser defendidos. A realidade é que o sistema, tal qual como está configurado, tutela sempre a defesa de um interesse que, podendo não descrever o escopo do conceito de interesse direto, tem uma qualquer ligação ao particular. Ora vejamos: a proteção da saúde pública ou do ambiente constituem interesses que, quando violados (ou postos em causa) nos afetam mesmo que indiretamente; a violação da salubridade pública ou a poluição dos mares causam danos irreversíveis no meio-ambiente que se estendem para lá daqueles que foram afetados diretamente por essa violação; a não manutenção dos níveis de condições nos hospitais pode levar à existência de epidemias que mesmo que de pequena escala, ou escala controlável, afetarão os serviços de saúde, pondo em causa todo o sistema de saúde pública, instrumento transversal a toda a sociedade. Assim, o que releva são, então, os interesses dos particulares, embora que esses interesses só possam ser acautelados por mecanismos de defesa com origem numa tutela coletiva ou difusa, e não pela pura e objetiva legalidade das normas.

E quanto ao papel do Ministério Público? Este só vem reforçar esta ideia, uma vez que, derivando de uma visão de tutela do Ministério Público dos bens ou valores referidos, é também, em si, uma defesa dos particulares, pela defesa dos seus interesses, pelo que o Ministério Público age aqui ao abrigo da defesa dos particulares, e não tendo como objetivo a defesa da legalidade. Nem sequer podemos dizer que age na defesa do interesse público uma vez que, tendo os interesses coletivos e difusos uma componente de tutela pública, pela sua universalidade, sendo a sua natureza, como constatamos, administrativa, a verdade é que são interesses que se querem ver defendidos aos olhos dos particulares, sendo também essa uma componente dos mesmos.

Assim, discordamos do Prof. VIEIRA DE ANDRADE na defesa da manutenção de algum objetivismo, considerando, no entanto, que o caminho para a pura subjetividade, tão desejado pelo Prof. VASCO PEREIRA DA SILVA, já vem sendo trilhado e a tutela dos interesses difusos, bem como o papel do Ministério Público nessa tutela, é um passo nesse sentido.

---

[1] VIEIRA DE ANDRADE, José Carlos, “A Justiça Administrativa (Lições), 2015, 14ª Edição, Edições Almedina, pág. 137.

[2] DOS SANTOS SILVA, F. Nicolau, “Os interesses supra-individuais e a legitimidade processual civil ativa2, Lisboa: Quid Juris?, 2002, pág.25.

[3] F. COSTA, Maria Isabel, “O Ministério Público no Contencioso Administrativo – Memória e “Razão de Ser”, in Revista do Ministério Público, nº110, Ano 28 (Abr.-Jun. de 2007)

[4] “A Justiça Administrativa…”, pág. 141

[5] Ob. cit. pág. 14