Nova ação administrativa

O sistema anterior a 2002-2004, para as ações administrativas com natureza de processo declarativo não urgente, previsto na Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), opunha meios processuais principais e acessórios, que diziam respeito a “recursos contenciosos”, “contencioso eleitoral”, “impugnação de normas” e “ações” que correspondiam a “ações para reconhecimento do direito ou interesse legítimo”, “ações sobre contratos e responsabilidade” e “outras ações”. Estas seriam quaisquer ações pertencentes ao contencioso administrativo não reguladas especificamente.

Em 2002-2004, com a adoção do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), o legislador rejeitou tanto uma solução unipolar, quer com base num único meio principal, de cariz processual administrativo, quer na aplicação exclusiva da lei processual civil, bem como uma solução multipolar, assente numa série de ações em função de uma multiplicidade de pedidos e causas de pedir típicas. Foi assim adotado um sistema de matriz dualista em que por um lado tínhamos a ação administrativa comum, que seguia no essencial o modelo do Código de Processo Civil (CPC), ou seja, toda a marcha do processo fazia-se de acordo com essas regras, nomeadamente ações de contratos e de responsabilidade civil, e por outro, a ação administrativa especial, que seguia um modelo de tramitação próprio previsto no CPTA. Assim a distinção entre estes dois tipos de ações baseava-se em saber se o processo se reportava, ou não, a atos administrativos e normas regulamentares. Se fosse esse o caso, o processo seguia a forma de ação administrativa especial (impugnação de atos administrativos e normas regulamentares, condenação da Administração à prática de ato devido e declaração de ilegalidade). Fora estas situações, o processo seguia a forma de ação administrativa comum. Esta distinção reflete a posição defendida pelo Professor Sérvulo Correia e seguida, na altura, pelo CPTA, no qual era consagrado um sistema de matriz dualista ou matriz bipolar. Contudo este autor considerava que se tratava de uma bipolaridade imperfeita, isto porque apesar do aumento da densidade normativa da ação especial, relativamente à legislação anterior, não afetava a aplicação, a título supletivo, da lei de processo civil, verificando-se uma articulação da ação administrativa especial e comum e não uma completa dualidade.

Contudo, a dualidade defendida pelo Professor Sérvulo Correia foi alvo de críticas, afirmando-se que não havia muita lógica nesta distinção, uma vez que parecia que as ações administrativas estavam “trocadas”. Isto porque a maior parte dos processos era sobre atos e normas, pois estes eram considerados o cerne da atuação administrativa, que seguiam a forma especial, logo existia um maior número de processos no âmbito deste tipo de ação. Para além disso, antes de 2004, relativamente à cumulação de pedidos, se quiséssemos impugnar um ato, este seguiria forma especial, e no que diz respeito a uma indemnização, esta seguiria a forma comum. No entanto, quando se tratasse de uma ação que cumulasse os dois pedidos (impugnação de um ato e indemnização), a ação seguiria a forma especial, o que demonstra que existiam mais ações que seguiam essa forma, e portanto, não fazia sentido esta ser designada como especial, quando acabava por ser a mais comum. Esta era uma das críticas que o Professor Vasco Pereira da Silva apontava ao modelo dualista.

Em 2015 foi registada uma nova evolução no domínio do processo declarativo não urgente, traduzido na passagem de um modelo de bipolaridade imperfeita para um modelo unipolar, isto porque passou a existir uma ação única administrativa, sendo este o único meio processual não urgente para dirimir litígios jurídico-administrativos. Contudo o Professor Sérvulo Correia defende que se trata de uma unipolaridade atenuada, uma vez que ainda permanecem alguns traços de regime herdados da solução anterior bipolar. Tal como o autor refere “Fica assim bem patente o carácter imperfeito ou atenuado da matriz unipolar agora perfilhada (…) devido, sobretudo, à permeabilidade da ação administrativa especial, ao influxo do processo civil e à natureza não estanque da distribuição dos processos em função do respeito objeto entre os eixos processuais comum e especial.” Algumas das alterações verificaram-se no âmbito do artigo 37ºCPTA, que passou a dispor sobre o objeto da ação administrativa (antes objeto da ação administrativa comum); o artigo 39º referente ao interesse processual também sofreu alterações, ao qual foi aditado um nº2, sendo também alvo de alterações os artigos 45º e 48 do CPTA.

Em suma, em 2015 deixou de existir a dualidade entre ação administrativa comum e ação administrativa especial, passando a existir apenas uma única ação administrativa (artigo 37 e ss CPTA). O próprio Professor Sérvulo Correia, grande defensor da dualidade entre as duas ações, afirma atualmente que essa distinção já não faz sentido. Isto porque embora exista uma única ação, esta mantem algumas regras especiais, o que demonstra que esta alteração é um pouco aparente, visto que dentro da ação única verificam-se muitas especificidades de cada uma das soluções anteriores.

Bibliografia:

- Mário Aroso de Almeida, Manual de Processo Administrativo, Almedina, 2013;

- Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise, 2ª edição, Almedina, 2009;

- José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, Almedina, 2014;

- José Manuel Sérvulo Correia, Da ação administrativa especial à nova ação administrativa, Cadernos de Justiça Administrativa, nº106, Julho/Agosto 2014

Catarina Martins, nº 23201