Da monogamia à poligamia no Contencioso Administrativo: os contra-interessados

Da monogamia à poligamia no Contencioso Administrativo: os contra-interessados

Sumário: I. Introdução; II. Fundamento da tutela dos contra-interessados; III. Tutela objectiva ou subjectiva?; IV. Legitimidade; V. Conclusão.

I. Introdução

               O contencioso administrativo clássico, em consonância com o processo civil, caracterizava-se pelas relações bipolares, ou seja, relações em que existiam apenas duas partes, que seriam, em regra, a administração e um particular. Este contencioso fechado, era um contencioso marcado pela sua matriz objectivista, em que o processo visava exclusivamente o acto administrativo, sendo apenas relevante a verificação da legitimidade do poder da administração, sendo irrelevante a lesão de direitos do particular.¹

               Esta realidade limitada do Direito Administrativo vigorou em Portugal até à Reforma de 2002/2004², momento a partir do qual se deu a mudança, no nosso contencioso administrativo, de um contencioso objectivista (com clara influência do direito francês) para um contencioso subjectivista (de influência alemã), marcado pela tutela de direitos dos particulares.³

               Para que exista uma tutela efectiva dos direitos dos particulares, há que ter em conta que, por vezes, não é só o particular que pretende obter a tutela jurisdicional que é afectado pela actuação da administração, existindo, para além dele, outros sujeitos que merecem estar em juízo para defender a sua posição, que, na maior parte das vezes, é coincidente com a posição da administração.⁴

               Actualmente podemos contar com uma ampla tutela dos direitos dos contra-interessados, que tem, antes de mais, base constitucional – nos artigos 20º e 268º/4 da Constituição da República Portuguesa (doravante designada pela sigla “CRP”), tutela esta que vem a ser concretizada no Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante designado pela sigla “CPTA”), nomeadamente nos artigos 10º/1, 57º e 68º/2.

               Podemos, por fim, definir contra-interessados como “as pessoas a quem a procedência da acção possa prejudicar ou que tenham interesse na manutenção da situação contra a qual se insurge o autor, e que possam ser identificadas em função da relação material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo”.⁵

II. Fundamento da tutela dos contra-interessados

               Graças à revisão constitucional de 1997⁶, podemos encontrar a principal base da tutela dos contra-interessados: o artigo. 268º/4. Esta norma constitucional foi o “primeiro raio de sol de um dia cinzento”, já que, ao consagrar a tutela jurisdicional efectiva, deu um primeiro passo para uma mudança de contencioso objectivo, em que os particulares podiam ir a juízo com fundamento na ilegalidade do acto, para um contencioso subjectivo, que visa a protecção dos direitos dos particulares em primeira análise. O princípio da tutela jurisdicional efectiva é ainda desenvolvido no artigo 2º do CPTA.

               Este princípio divide-se em três sub-princípios⁷: em primeiro lugar, o princípio do acesso aos tribunais (por alargar o leque de sujeitos a quem a tutela jurisdicional é concedida), em segundo lugar, o princípio das competências de conformação processual (uma vez que as partes têm poderes para influenciar a decisão final) e, por último, o princípio da utilidade e eficácia da pronúncia jurisdicional (a sentença satisfaz os interesses materiais da parte vencedora).

               Porque a actuação da administração afecta vários sujeitos, devem, também estes, ver os seus interesses tutelados, e é isso que a figura dos contra-interessados visa alcançar.

III. Tutela objectiva ou subjectiva?

               Cabe, agora, analisar o regime dos contra-interessados e entender se esta tutela tem uma vertente objectivista ou subjectivista. Pelo que foi dito acima, parece que a tutela dos contra-interessados só pode ser vista de um ponto de vista subjectivo, como uma forma de tutelar os interesses de outros sujeitos para além do particular que tem a relação directa com a administração. Também é verdade que num sistema objectivista puro não poderíamos estar perante este tipo de tutela, já que um contencioso objectivo tem como missão a verificação da legalidade da actuação administrativa⁸. Porém, se analisarmos bem a questão, veremos que a tutela dos contra-interessados não tem exclusivamente traços de subjectivismo: contém também alguns traços de matriz objectiva, uma vez que, para a sentença ter o seu efeito útil é necessário chamar a juízo aqueles que por ela serão afectados, para que esta lhes possa ser opinível.⁹

               Verificamos, então, que a figura dos contra-interessados tem elementos tanto objectivos como subjectivos, porém, na minha opinião, esta figura é predominantemente subjectivista, porque ao querer que a sentença seja oponível aos particulares não estamos a centrar-nos num objectivismo puro, num contencioso do acto, mas antes nos efeitos que podem ser produzidos na esfera do particular, pelo que, mesmo neste caso, o particular tem relevância.

IV. Legitimidade

               Em relação à legitimidade dos contra-interessados, temos três preceitos no CPTA: o artigo 10º/1, que regula a legitimidade passiva das partes, o artigo 57º, que regula a legitimidade dos contra-interessados na impugnação de actos administrativos, e, por fim, o artigo 68º/2, que regula a legitimidade dos contra-interessados em caso de condenação à prática do acto devido.

               Em relação ao artigo 10º/1 do CPTA, que é a regra geral de legitimidade passiva, verificamos que se existirem sujeitos com interesses contrapostos ao autor (contra-interessados), estes têm de ser demandados¹⁰, sob pena de, na falta de tal demanda, existir a falta de um pressuposto processual, que consiste numa excepção dilatória e leva à absolvição da instância. Estamos, neste caso, perante um litisconsórcio necessário passivo. É de rejeitar a opinião de alguma doutrina¹¹, que considera que estamos perante uma coligação necessária, já que estamos perante uma relação jurídica e a sua falta gera a falta de um pressuposto processual por ilegitimidade.

                    No artigo 57º do CPTA, verificamos que o legislador nos dá três critérios não cumulativos para identificar os contra-interessados:¹² em primeiro lugar, o critério do acto impugnado (“ que tenham legítimo interesse na manutenção do acto impugnado”), um critério que nos remonta ao contencioso objectivo, do processo feito a um acto; em segundo lugar, o critério da posição substantiva do terceiro (“que possam ser identificados em função da relação material em causa”); e, por último, o critério dos efeitos da sentença (“a quem o provimento do processo impugnatório possa directamente prejudicar”), que pressupõe um juízo de prognose como forma a identificar quem será directamente afectado pela decisão adoptada com a acção. Ao adoptar três critérios, o legislador conseguiu alargar significativamente o universo dos contra-interessados em matéria de impugnação de actos administrativos.

               Por fim, o artigo 68º/2 tem um critério muito próximo ao do artigo 10º/1. Para identificar os contra-interessados quando se tratar de condenação à prática do acto devido, temos de ter em conta a pretensão material do autor¹³, uma vez que só assim conseguimos identificar quem pode ser prejudicado pela realização do acto que o autor visa que a administração pratique.

V. Conclusão

               Em suma, podemos concluir que com a aparição de contra-interessados o contencioso administrativo modernizou-se e adaptou-se à realidade administrativa, já que as relações entre a administração e os particulares, em grande parte dos casos, não podem ser vistas como relações bilaterais, por afectarem outras esferas jurídicas.

A tutela consagrada na revisão constitucional de 1997 foi um grande impulso para a reforma que se viria a dar anos mais tarde, em 2002/2004, no contencioso administrativo, que fez com que este passasse de um contencioso objectivo para um contencioso subjectivo, deixando de se centrar exclusivamente no acto, para agora se centrar nos particulares e na sua tutela.

A posição dos contra-interessados pende maioritariamente para o subjectivismo, e  foi consagrada na nossa legislação com uma grande amplitude, como foi possível verificar ao analisar o artigo 57º do CPTA, que, ao ter não um, mas três critérios consagrados, leva-nos a ter, num processo de impugnação de acto, um universo vasto de contra-interessados, o que pode ser visto sob várias perspectivas: como um grande encargo para o autor (já que o autor está onerado a identifica-los na Petição Inicial, sob pena de absolvição da instância), como uma forma de contrariar um dos propósitos pelos quais a figura foi criada (já que, ao incidir sobre um leque de sujeitos tão amplo, caso algum não seja chamado a juízo, a sentença não produzirá efeitos sobre este), ou como uma verdadeira preocupação do legislador em proteger os direitos subjectivos dos administrados, face à falta de preocupação que existia no modelo objectivo.

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¹ Cfr. José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 2009, p. 12;

² Esta viragem deveu-se também à revisão constitucional de 1997, com o acolhimento dos números 4 e 5 do artigo 268º da Constituição;

³ Cfr. José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 2009, p. 12;

⁴ Se a Administração pratica um acto que beneficia o particular A, e o particular B vem a juízo impugnar esse acto, o particular A é contra-interessado (ao contrário do particular B, que quer ver o acto impugnado, o particular A quer, tal como a Administração, a manutenção do acto);

⁵  Definição do Professor Doutor Mário Aroso de Almeida, in “Manual de Processo Administrativo”, 2010;

⁶ Antes da revisão constitucional, o artigo 268º/4 tinha a seguinte redacção: “É garantido aos interessados recurso contencioso, com fundamento em ilegalidade, contra quaisquer actos administrativos, independentemente da sua forma, que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos”. Esta versão é claramente objectivista, visando exclusivamente o acto administrativo, já que se centra na ilegalidade como fundamento ao recurso contencioso, e não na tutela dos direitos dos particulares;

⁷ Cfr. Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, 2007;

⁸ Cfr. Vasco Pereira da Silva, “O contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, 2013;

⁹ Cfr. Paulo Otero, “Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Acto Final de Procedimento Concursal” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares, pp. 1073 e ss;

¹⁰ O CPTA apenas exige que os contra-interessados sejam demandados como forma de estes, por poderem ver os seus direitos afectados, se poderem defender, mas não são obrigados a adoptar uma posição;

¹¹ Cfr. Mafalda Carmona, “Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Actos” in Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Volume II, p. 753;

¹² Cfr. Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, 2007;

¹³ Cfr. Francisco Paes Marques, A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo, 2007;

Bibliografia:

- Andrade, José Carlos Vieira de, "A Justiça Administrativa", 2009;

- Machete, Rui Chancerelle de, "A Legitimidade dos Contra-interessados nas Acções Administrativas Comuns e Especiais" em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Marcello Caetano, Volume II;

- Carmona, Mafalda, "Relações Jurídicas Poligonais, Participação de Terceiros e Caso Julgado na Anulação de Actos", em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Sérvulo Correia, Volume II;

- Otero, Paulo, "Os Contra-interessados em Contencioso Administrativo: Fundamento, Função e Determinação do Universo em Recurso Contencioso de Acto Final de Procedimento Concursal" em Estudos em Homenagem ao Professor Doutor Rogério Soares;

- Marques, Francisco Paes, "A Efectividade da Tutela de Terceiros no Contencioso Administrativo", 2007;

- Silva, Vasco Pereira da "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise", 2013;

- Almeida, Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo", 2010;

- Almeida, Mário Aroso de, "O Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos", 2005;

Vanessa Pereira da Fonseca

N.º 22156