Desde o início deste século diversos Estados Europeus efetuaram reformas profundas nos respetivos regimes de justiça administrativa. Portugal não fugiu a este movimento e embora tenham sido necessários mais de dez anos para que a grande reforma do contencioso administrativo se materializasse, foram aprovados em 2002/2004 os diplomas que lhe dão corpo. Tratou-se de uma reforma muito significativa no nosso contencioso administrativo tanto no plano da organização judiciária como no plano das normas processuais.
De entre as vastas inovações introduzidas pela reforma do contencioso administrativo de 2002/2004 destaca-se o pressuposto processual da legitimidade das partes - a forma como o pressuposto da legitimidade é visto depende da corrente adotada, subjetivista ou objetivista do contencioso administrativo - de facto passou-se de um processo objetivista fundado num modelo de matriz francesa que prima pela defesa da legalidade e do interesse público identificando a Administração para estrito cumprimento da lei, para um tendencial modelo de inspiração alemã subjetivista, segundo o qual tem legitimidade ativa quem tem interesse pessoal na demanda, sendo no entanto identificáveis rastos objetivistas. Este contencioso administrativo aperfeiçoou o sistema proporcionando aos cidadãos a tutela dos seus direitos e interesses, a mais efetiva tutela a quem quer que se lhe dirija, procurando o equilíbrio necessário entre a dimensão subjetiva e objetiva – admitindo que os indivíduos se possam dirigir a jurisdição administrativa em defesa dos seus direitos e interesses particulares assim como o Ministério Público, as entidades públicas e as associações cívicas e os próprios cidadãos, em defesa de interesses públicos coletivos e difusos ⁱ - houve assim uma ampliação da legitimidade ativa na reforma de 2002/2003, através do alargamento do âmbito da ação pública e da ação popular e do círculo dos legitimados a propor ações respeitantes a contratos celebrados por entidades públicas, sucedeu igualmente a atribuição de legitimidade passiva a todo o tipo de processos, às entidades demandadas e não estritamente aos seus órgãos.
A lei n.º 15/2002 de 22 de Fevereiro, que aprovou o Código de Processo nos Tribunais Administrativos, previa no seu artigo 4º que este Código seria revisto no prazo de três anos, a contar da data da sua entrada em vigor - 1 de Janeiro de 2004 - a verdade é que essa revisão não aconteceu até ao passado dia 2 de Outubro, dando assim lugar a 10 anos de prática e de verificação dos aspetos corrigíveis a que se propõe esta revisão, impõe mencionar que para além disso esta reforma propõe-se igualmente a acompanhar a muito recente reforma do diploma estruturante correspondente ao Código do Procedimento Administrativo, ocorrida em Janeiro de 2015 e, por outro lado, harmonizar o CPTA com a reforma de fundo de que foi objeto o Código de Processo Civil em 2013.
Fora assim publicado no dia 2 de Outubro de 2015, o Decreto-Lei n.º 214-G/2015, diploma através do qual se aprovou a anunciada reforma da reforma do Contencioso Administrativo português de 2015. Trata-se de uma reforma a nível de processo, o Contencioso Administrativo português conserva, assim, os traços estruturantes introduzidos com a reforma de 2002/2004, do processo e da orgânica judiciária, razão pela qual o Decreto-Lei n.º 214-G/2015 poderá ser entendido como o diploma de aprovação da reforma da reforma, o orgânica do processo faz sentido a partir de 2002/2004 (com uma exceção que diz respeito aos processos de 1ª instancia decididos por um juiz singular em vez de decidido por Tribunais coletivos compostos por 3 juízes – numa função de agilização do processo)
O presente estudo tem, precisamente por objeto a legitimidade das partes, a título ativo (autor) e passivo (demandado) de acordo com a reforma de 2015, no que concerne à parte geral deste código
A legitimidade corresponde antes de mais a um pressuposto relativo às partes, a par da personalidade e capacidade judiciária (atrigo 8.ºA CPTA) e do patrocínio judiciário (artigo 11.º CPTA). Até à reforma de 2015 o único pressuposto processual relativo as partes que era objeto de regulação específica no CPTA era o da legitimidade, no entanto a reforma de 2015 inova com o artigo 8º- A do CPA – referindo-se à capacidade e personalidade judiciária.
Enquanto a personalidade e a capacidade judiciária correspondem a atributos próprios para que uma pessoa ou entidade possa estar ela própria no processo, o pressuposto em estudo, da legitimidade processual não se refere em abstrato à pessoa do autor ou do demandado mas alude à concreta relação que alegadamente se institui entre as partes e uma concreta ação com um objeto determinado, tem de revelar portanto uma posição de poder figurar como parte na concreta ação em presença, por (alegadamente) estabelecer com o objeto dessa ação uma conexão que satisfaça os requisitos legalmente exigidos para ser reconhecida como parte legítima.
O CPTA consagra, na sua parte Geral, dois artigos relativos à matéria da legitimidade, ativa e passiva: os artigos 9º e 10º respetivamente.
No que diz respeito à legitimidade ativa, detém-na, de acordo com o artigo 9.º/1 CPTA quem alegue a titularidade de uma situação cuja conexão com o objeto da ação proposta o apresente em condições de nela figurar como autor, trata-se de um critério subjetivista, geral e residual, visto que não se esgota neste preceito o regime da legitimidade ativa no Código de Processo dos Tribunais Administrativos. Este critério geral tem carácter residual porque apenas tem aplicabilidade quando não estão em causa um amplo conjunto de situações especiais, nomeadamente o artigo - 77.º-A CPTA relativo ao contencioso contratual, impugnação do ato administrativo - 55.ºCPTA, condenação à pratica de atos devidos – 68.º CPTA e impugnação de normas e condenação à emissão de normas – 73.º CPTA. Tendo presente que a legitimidade ativa não se reporta à pessoa do autor ou do demandado em si mesma mas a circunstâncias segundo critérios variáveis de exigência, é natural a existência de regimes diferenciados de acordo com a disposição particular em causa, legitimidade essa que normalmente é alargada, efetivando nas palavras de Mário Aroso de Almeida o necessário equilíbrio entre a dimensão subjetiva e objetiva a que já se fez referência
O artigo 9º possui ainda um número 2 a que faz alusão aliás o no 1 do artigo “sem prejuízo no disposto no numero seguinte”, o artigo 9º/2 diz respeito a um mecanismo de extensão da legitimidade, nomeadamente a ação popular, determinando para os casos nele previstos a extensão da legitimidade processual a quem não alegue ser parte numa relação material que se proponha submeter à apreciação do tribunal, o que também é reconhecido no artigo 52.º/3 da CRP. Este artigo tem consagração quer no processo Civil quer no administrativo e é apenas uma das formas de ação popular existente, expondo indícios de objetivistas. A ação popular não é verdadeiramente uma ação em si mesma, isto é, não é uma forma de processo, trata-se como já referido de um mecanismo de extensão de legitimidade permitindo a um cidadão dirigir-se a um Tribunal Administrativo mesmo não tendo interesse individual na demanda, na ação popular não está em causa o interesse próprio mas sim o comunitário – trata-se de interesses que não são de ninguém mas de todos – são interesses difusos como é o caso do ambiente em que não se defende individualmente a própria esfera jurídica mas a de todos. Há que referir que o Professor Vasco Pereira da Silva tem uma posição específica neste domínio visto que para ele o ambiente pode ser defendido segundo uma óptica de interesses próprios – contesta portanto o conceito de interesses difusos – não os há na sua opinião mas sim verdadeiros direitos – que poderiam ser defendidos de acordo com o artigo 9.º/1 e qui cumprirá fazer referência ao conceito de relações jurídicas multilaterais – de acordo com o mesmo a maior parte das relações jurídico-administrativas não são estritamente bilaterais, envolvem sim diversos sujeitos, com diversos interesses – seriam aqueles a que se poderia chamar de “terceiros”, mas efectivamente não o são: são relações multilaterais, poligonais ou multipolares. Este conceito começou a ser estudado essencialmente no direito do ambiente e no direito do urbanismo, a propósito das relações de vizinhança, esta concepção seguida pelo professor Vasco Pereira da Silva, que as relações jurídico-administrativas são, na maioria, multilaterais tem consequências em razão de legitimidade, alargando o seu âmbito de acordo com a concepção subjectivista. Por consequência, esta figura permite que múltiplos sujeitos, à partida, não sendo parte no processo, segundo o art. 9º/1 CPTA, e que vão sofrer alguma consequência com a decisão da administração consigam também eles propor a ação.
Conclui-se assim, a importância da legitimidade activa de entre os pressupostos relativos
pela ínfima ligação com a efectivação da tutela do particulares e da identificação
da reforma de 2015 como a reforma da reforma, visto serem mantidos os traços estruturantes
introduzidos na reforma de 2002/2004.
Bibliografia
- ALMEIDA,
Mário Aroso de, "Manual de Processo Administrativo", Almedina, 2010;
- ALMEIDA, Mário Aroso de; AMARAL, Diogo Freitas do; "Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo", Almedina, 2007
- SILVA, Vasco Pereira da, «O Contencioso Administrativo
no Divã da Psicanálise», 2ª edição, Almedina, 2009.
Alexandra Costa n.º 22154
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