Breve Análise da Intervenção do
Ministério Público no Contencioso Administrativo
Sumário:
I. Introdução; II. Intervenção; 1. Patrocínio Judiciário do Estado; 2. Acção Pública;
3. Acção Popular; 4. Amicus curiae; III. Conclusão;
I. Introdução
Com a reforma de 2002/2004 verificou-se
no nosso Contencioso Administrativo uma alteração de paradigma de um modelo
objectivo1 para um modelo maioritariamente subjectivo2;
maioritariamente subjectivo e não totalmente subjectivo, já que existem
resquícios do modelo objectivo que sobreviveram até aos dias de hoje. E um
desses exemplos surge na figura do Ministério Público. O Ministério Público é
um órgão independente, dotado de governo próprio através da Procuradoria-Geral
da República3, que vê as suas funções elencadas no artigo 219.º da
Constituição da República Portuguesa (doravante “CRP”). Dessas funções são de
destacar, para o âmbito do contencioso administrativo, as funções de representação
do Estado, a função de defender os interesses que a lei determinar e a função
de defesa da legalidade democrática. Estas funções constitucionalmente consagradas
vêm a ser reforçadas pelo artigo 51.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos
e Fiscais (doravante “ETAF”) no que diz respeito ao contencioso administrativo.
O Ministério Público é visto como um
autor desinteressado4 no processo, que visa apenas verificar a
legalidade das decisões, o que faz com que a sua actuação seja um vestígio
claro do modelo objectivista do contencioso administrativo, o que não tem
necessariamente de ser mau.
Ao analisar o Código de Processo nos
Tribunais Administrativo (doravante “CPTA”), verificamos a relevância desta
figura no Contencioso Administrativo, figura essa que vem sendo referida nos
mais variados preceitos, que traduzem a sua intervenção no processo administrativo
das mais variadas formas. Nesta análise iremos evidenciar e aprofundar quais os
campos de intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo,
fazendo uma breve reflexão sobre a intervenção que se verifica nos dias de hoje
e a intervenção que se verificava antes da Reforma de 2002/2004.
II. Intervenção
1.
Patrocínio Judiciário do Estado
Sobre o Ministério Público recai o
papel de mandatário do Estado, conforme podemos retirar do artigo 11.º/1 do
CPTA. Antes da Reforma de 2015, limitava-se a representar o Estado nas acções
relativas a contratos e responsabilidade civil5 (na primeira parte
do antigo artigo 11.º/2 do CPTA), o que, a nosso ver, contrariava o disposto no
artigo 219.º/1 da CRP, que prevê a representação do Estado em termos gerais,
sem qualquer restrição. Não se compreende, aliás, o motivo da restrição, já que
não faz sentido considerar que apenas existe interesse por parte do Estado em
ser representado naquelas acções especificamente, pelo que a solução adoptada
na mais recente reforma do contencioso administrativo é de aplaudir.6
Actualmente, o Estado é representado pelo Ministério Público, independentemente
da acção ou do pedido em causa no processo.
Porém, esta representação do
Ministério Público circunscreve-se à administração directa do Estado, conforme
se pode retirar da letra do artigo 11.º/1 CPTA, o que resolve inúmeros
problemas, já que se o patrocínio judiciário fosse obrigatoriamente assegurado
pelo Ministério Público a toda a administração, então:
i) Como se iriam resolver os casos de
litígios da administração, em que ambas as partes são pessoas colectivas de
direito público? O Ministério Público estaria vinculado ao patrocínio de ambas,
o que seria manifestamente impossível e irrisório.
ii) Como é que o Ministério Público iria
assegurar a sua função de defesa da legalidade democrática e de defensor dos
interesses definidos por lei, sendo que na maioria das vezes a legalidade
democrática é violada pela própria administração?
Se já a própria representação do
Estado stricto sensu levanta
problemas7, nomeadamente no equilíbrio por parte do Ministério
Público do seu papel de “autor
desinteressado” e “defensor da
legalidade” com o seu papel de representante do Estado, então a hipótese
desenhada supra seria impraticável.
2.
Acção Pública
A acção pública consiste no “poder
de agir em juízo administrativo (…) dirigido à obtenção de uma pronúncia
jurisdicional de mérito sobre uma pretensão de repressão da violação da
legalidade democrática numa situação determinada e concreta ou devida à
actividade normativa da administração”8. É abrangida por um
considerável número de situações em que o Ministério Público pode desencadear
acções, visando defender a legalidade ou o interesse público.
Esta figura é, sem qualquer margem
para dúvidas, uma figura com pendor objectivista, o que vem provar, como foi
dito supra, que a figura do
Ministério Público, por força da sua intervenção, tem um pendor altamente
objectivista.
Na
acção pública o Ministério Público actua como parte activa perante os
tribunais. Este poder é amplamente concedido ao Ministério Público, em vários
preceitos do CPTA, designadamente:
i) Artigo 55.º/1 b), no tocante à impugnação
de actos administrativos, sem qualquer limitação;
ii) Artigo 68.º/1 b), no âmbito da
condenação à prática do acto devido, com dois requisitos cumulativos: caso a
prática do acto seja obrigatória por lei e quando a negação da prática do acto
ofenda direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos especialmente relevantes
ou valores e bens referidos no artigo 9.º/2 do CPTA;
iii) Artigo 73.º/1, 3 e 4, no âmbito da
impugnação de normas. Neste caso, o Ministério Público pode impugnar a norma
quer nos casos de normas imediatamente operativas, quer nos casos de
necessidade de criação de um acto para que a norma opere. Tem ainda a obrigação
de pedir a declaração de ilegalidade com força obrigatória geral quando existam
três decisões de desaplicação da norma com fundamento na ilegalidade9
(cf. art. 73.º/4);
iv) Artigo 77.º/1, no âmbito da
condenação à emissão de normas;
v) Artigo 101.º, no âmbito do
contencioso pré-contratual;
Também
existem casos em que o Ministério Público actua sob a alçada da acção popular
mas não é:
i) Parte inicial, mas sim subsequente, por
se substituir à parte activa, como no caso do artigo 62.º/1 do CPTA;
ii) Parte durante todo o processo; apesar
disso, é-lhe conferido o poder de recorrer de todas as decisões,
independentemente do meio processual e de não ter sido parte em juízo, como
determina o artigo 141.º/1 do CPTA;
3.
Acção Popular
A acção popular vem prevista no
artigo 9.º/2 do CPTA, e tem também consagração constitucional no artigo 52.º/3
da CRP10. Consiste numa acção que visa a defesa de certo tipo de
interesses colectivos, os chamados interesses
difusos, que são ineteresses de toda a comunidade, e não de alguém em
particular.11
Este mecanismo processual12
pode ser utilizado pelas entidades referidas no artigo 9.º/2 do CPTA, pelo que
não é exclusivo do Ministério Público.
4.
Amicus curiae
Esta última função do Ministério
Público consiste na coadjuvação ao
tribunal na realização do Direito13, e está prevista no artigo
85.º do CPTA. Nesta intervenção, o Ministério Público é visto como um “amigo do
tribunal”, que ajuda o tribunal nas mais variadas fases do processo. Antes da Reforma
de 2002/2004, esta era a principal função do Ministério Público, justificável
num contencioso objectivista puro, em que o Ministério Público ajudava o
tribunal obrigatoriamente na verificação dos pressupostos processuais e numa
proposta de qualificação da decisão.14 Actualmente, num contencioso
de cariz subjectivista, esta função do Ministério Público ainda subsiste, porém
com um papel muito menos preponderante, já que esta intervenção é meramente
eventual, não obrigatória (como ocorria antes da Reforma de 2002/2004),
perdendo grande parte da sua força.
III. Conclusão
O Ministério Público concentra em si
amplos poderes de intervenção e diversas funções, funções essas que nem sempre
conseguem estar em harmonia entre si, facto que é evidente quando verificamos
que duas das suas funções são a defesa da legalidade e a representação do
Estado. Como é que se consegue pedir a um órgão que represente o Estado e ao
mesmo tempo procure obter a defesa da legalidade? Esse é, a nosso ver, o maior
problema na figura do Ministério Público que, após sucessivas reformas,
continua sem resolução15. Não se compreende a obrigatoriedade de
defesa do Estado por parte do Ministério Público, até porque é uma função que
não se coaduna com a defesa da legalidade.
Em relação à função de auxílio
perante o tribunal, estamos também perante um encargo muito mitigado nos dias
de hoje, porém, também ele de pouco sentido. Nesse auxílio, o Ministério
realiza funções típicas de um juíz, o que não faz qualquer sentido já que
existe uma clara confusão de funções por parte deste órgão tão suis generis, que realiza funções de defesa
da legalidade, actua como parte, e ainda auxilia o tribunal. Deveriamos, a nosso
ver, simplificar as funções do Ministério Público, de forma a clarificar o seu estatuto
no contencioso administrativo. O fim deste auxílio em nada prejudicaria o
tribunal, já que as funções que o Ministério Público realiza enquanto auxiliar
são perfeitamente realizáveis por qualquer juíz conhecedor do direito.
Por fim, em relação à sua função na acção
popular e na acção pública, esta faceta do Ministério Público constitui, a
nosso ver, a verdadeira consagração deste órgão como defensor da legalidade.
Esta função é um claro vestígio do que sobrou do contencioso de matriz
objectiva, que não deve, só por isso, desaparecer. Se é certo que um
contencioso de matriz objectivista não é desejável (facto que se verificou
evidentemente com o contencioso existente antes da Reforma de 2002/2004),
também é certo que não devemos optar por um contencioso puramente
subjectivista, mas sim alcançar o equilíbrio, equilíbrio esse que é seguramente
alcançado com a acção popular por parte do Ministério Público, sendo que esta é
a função verdadeiramente relevante e dominante deste órgão para prosseguir a defesa
da legalidade. A acção popular é, a nosso ver, um resquício imprescindível do
que sobrou do contencioso administrativo de matriz objectivista, que nunca deve
ser abandonado.
_______________
1 Modelo
esse que se caracterizava por atribuir ao contencioso administrativo uma função
de defesa de legalidade e prossecução do interesse público, em que a actividade
do tribunal consistia em garantir que a administração cumpria a lei;
2
O modelo subjectivo do contencioso administrativo caracteriza-se por ter como
objectivo a protecção dos direitos dos particulares;
3
Cfr. disposto nos artigos 219.º/1 e /2 e 220.º/1 da Constituição da República
Portuguesa;
4
Expressão utilizada por Vasco Pereira da Silva in “O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”;
5
Cfr. Leonor do Rosário Mesquita Furtado, “A
Intervenção do Ministério Público no Contencioso Administrativo”;
6
A
alteração veio conformar-se com o texto constitucional (219.º/1 da CRP) ao
deixar de restringir a representação do Estado a determinadas áreas;
7
Uma vez que o Ministério Público deve agir imparcialmente, função que é difícil
de se verificar quando se tem de defender uma das partes em juízo;
8
Definição de Sérvulo Correia in “A
Reforma do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público”;
9
Neste preceito, que obriga o Ministério Público a pedir a declaração de
ilegalidade da norma, verificamos uma das funções do Ministério Público de
pendor objectivista, já que assenta na defesa da legalidade;
10
É ainda desenvolvida em lei própria, a Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto;
11
Vasco Pereira da Silva discorda desta noção de interesse difuso, afirmando que estes
são direitos subjectivos que podem ser defendidos em acções de interesses
próprios, pelo que não é necessário existir a acção popular para os tutelar, já
que, se os bens que se visam tutelar são direitos, podem ser defendidos através
de uma ação que vise a defesa de direitos individuais;
12
A acção popular, bem como a acção pública, não são “acções” no verdadeiro
sentido do termo; são mecanismos de extensão da legitimidade activa;
13
Expressão utilizada por Sérvulo Correia in
“A Reforma do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público”;
14
Cfr. Sérvulo Correia, “A Reforma do
Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público”;
15
Vieira de Andrade defende que o Minsitério Público deve ser visto apenas como
defensor da legalidade, pelo que este não poderia representar o Estado em casos
de ilegalidade de normas ou acto administrativo, já que nesse caso não estaria
a defender a legalidade. Concordamos com esta tese, porém esta vai contra a
letra do artigo 219.º/1 da CRP, pelo que seria desejável uma alteração ou
clarificação constitucional nesse sentido;
Bibliografia
-
Andrade, José Vieira de, “A Justiça
Administrativa”, 2009;
- Silva,
Vasco Pereira da, "O Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise",
2013;
- Miranda,
Jorge/ Medeiros, Rui, “Constituição da
República Portuguesa Anotada”, 2007;
-
Correia, José Manuel Sérvulo, “A Reforma
do Contencioso Administrativo e as Funções do Ministério Público” in Estudos
em Homenagem a Cunha Rodrigues, Volume I, 2001;
-
Furtado, Leonor do Rosário Mesquita, “A Intervenção do Ministério Público no
Contencioso Administrativo” in Estudos
em Memória do Conselheiro Artur Maurício;
-
Almeida, Maria Cândida de, “O Ministério
Público. Contributo Para Uma Nova Cidadania”;
-
Cadilha, Carlos, “A Reforma do
Contencioso Administrativo: a Intervenção do Ministério Público no Recurso
Contencioso de Anulação” in Revista do Ministério Público;
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