Os procedimentos de massa urgente: vários passos no sentido do sucesso

Na esteira das alterações produzidas em 2015 no âmbito do Contencioso Administrativo, uma verdadeira inovação são os procedimentos de massa urgente que vêem regulados nos artigos 37º, 97º e 99º do novo Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA).  Estes novos “procedimentos de massa” são uma verdadeira inovação no Contencioso Administrativo e são uma efetiva materialização de um novo tipo de processo urgente, que corre nos tribunais administrativos. Em termos gerais, este processo de massa urgente é desencadeado por um pedido contencioso apresentado por um interessado insatisfeito que se refira a um concurso de pessoal, de recrutamento para a Administração Pública ou de realização de provas em que os concorrentes ou participantes tenham sido em número igual ou superior a cinquenta. Uma vez intentada essa primeira ação, os restantes interessados são avisados da sua propositura através da publicação de um anúncio e, caso pretendam apresentar pretensões relativas ao procedimento administrativo que a originou, devem coligar-se com o autor, assim participando no processo já em curso. Os demais interessados passam, pois, a estar obrigados a reagir por via do processo administrativo já promovido, não o podendo fazer por meio de um processo autónomo (artigo 99º, nº4 do CPTA).

Este novo processo urgente surge fundamentalmente com o objetivo de “assegurar a concentração num único processo, a correr num único tribunal, das múltiplas pretensões que os participantes nestes procedimentos pretendam deduzir no contencioso administrativo”, tal como refere o texto da exposição de motivos do Anteprojecto deste novo CPTA, o que é uma verdadeira consagração do princípio da tutela jurisdicional efetiva, procurando a resolução eficaz e eficiente das situações ilícitas que decorrem dentro das relações jurídicas administrativas. O processo é em si um processo urgente, prevendo-se prazos e mecanismos destinados a assegurar uma resolução mais célere do litígio e que teremos oportunidade de identificar. Como se verá, estão essencialmente em causa prazos mais curtos e mecanismos destinados a proporcionar um tratamento preferencial.

O objetivo de introdução deste novo tipo de processo urgente é triplo. Em primeiro lugar, visa-se adaptar o contencioso administrativo ao fenómeno da litigância em massa. Em particular, estão em causa situações onde, apesar de os autores não serem os mesmos, os processos se reportam a idênticas ou semelhantes questões materiais e jurídicas. Em segundo lugar, pretende-se criar condições para proporcionar decisões judiciais mais céleres, o que é concretizado por duas vias. Por um lado, a atribuição de um regime de urgência visa uma solução mais célere deste tipo de litígios. Mas, além disso, por outro lado, também a imposição da coligação processual relativamente a partes que apresentam pretensões no âmbito da mesma questão material pretende garantir que não existam existam diferentes processos sobre o mesmo assunto, assim evitando decisões divergentes e múltiplos recursos, o que, como se sabe, agrava o tempo necessário à solução dos vários litigios. A unificação de todos os processos em apenas um proporciona uma única resposta judicial, proferida num processo urgente e, portanto, tendencialmente mais rápida. Em último lugar, é também evidente o propósito de garantir um grau mais elevado de tratamento igual para situações iguais e de promover a uniformidade jurisprudencial relativamente a casos onde é analisada idêntica questão material. O processo de massa urgente proporciona uma decisão judicial única para um conjunto de casos potencialmente semelhantes, evitando que cada interessado proponha um processo autónomo, que poderia originar diferentes sentenças e acórdãos em sentidos divergentes e, consequentemente, uma diferença de tratamento relativamente a problemas semelhantes.

Feito este enquadramento sobre a razão da existência e utilidade destes procedimentos, procuraremos agora abordar as questões que merecem um maior debate. Queremo-nos referir, nomeadamente, àquelas questões que mereceram uma soulção no Anteprojeto e depois caíram no projecto final, procurando fomentar a consagração daquelas com que concordamos, por um lado, e demonstrar a nossa discordância quanto àquelas que consideramos serem negativas para a cimentação deste procedimento urgente. Devemos sobretudo abordar as seguintes questões: a abragência do objeto do processo e a sua pertinência; a exigência de intervenção no processo e a dimensão da extensão dos efeitos decorrentes das decisões tomadas em sede destes processos, procurando saber-se, neste último caso, a quem aproveita as sentenças decorrentes destes procedimentos.

Quanto à abrangência do objeto do processo, devemos, na esteira do Professor JOÃO TIAGO SILVEIRA, que nos escreveu à data do Anteprojeto, fazer aqui algumas questões. A primeira prende-se com este procedimento só poder ser aplicada a processos com 50 ou mais participantes. Note-se que não se percebe esta conclusão, quando o Anteprojeto definia 20 pessoas e quando o mesmo CPTA define para uma “situação de massa” a necessidade de apenas exitirem dez realidades semelhantes. Não discutiremos aqui o que é um processo urgente, por distinção do que é um procedimento de massa urgente, mas sim que estamos em desacordo com esta opção do legislador, por considerarmos que, apesar de a existência do próprio procedimento é uma defesa da tutela jurisdictional efectiva, a necessidade da existência de 50 ou mais interessados é em si um afastamento disso mesmo. Devemos dizer que o que está em causa é, como nos diz DORA LUCAS NETO, “uma similar necessidade urgente de uma decisão de fundo”, e que deve procurar resolver eficaz e eficientemente os problemas deste campo. Apesar de assim ser, conseguiriamos perceber, por razões de eficiência processual o número de 10 participantes. Porém, 50 é manifestamente demasiado. Depois, estando nós perante um meio destinado a actuar sobre o fenómeno da litigância em massa que, como se sabe, se coloca com especial relevância em materia de funcionalismo público e em temas de natureza laboral no âmbito da Administração Pública, devemos dizer que congratulamos o legislador por ter permitido, através do nº3 do artigo 99º o alargamento a situações de pedidos de condenação à adopção de comportamentos ou pedidos indemnizatórios cumulados com o pedido de anulação do ato ou de condenação à prática de atos devidos. Isto vai de acordo àquilo que pensamos ser o ideal, que é, na esteira, uma vez mais, de JOÃO TIAGO SILVEIRA, este meio processual urgente poder lidar com qualquer pedido referente a atos ou situações jurídicas relativas aos contextos procedimentais identificados no artigo 99º, nº1, sem qualquer limitação resultante do tipo de pedidos apresentado. Assim, discordamos de DORA LUCAS NETO quanto a esta questão, que nos diz que a cumulação de pedidos indemnizatórios irá comprometer a urgência do processo, por este tornar  o julgamento e a decisão demasiado complexos, comprometendo a unidade e urgência que deve ser característica dos mesmos. Discordamos porque, fundamentalmente, consideramos que ,se assim não for, ficará comprometido a procura de uma solução completa para o litígio. Logo, esta decisão é de salutar.

Por outro lado, também devemos fazer referência ao facto de ter caído o nº3 do Artigo 97º do Anteprojeto que definia que, não havendo reação contra um ato com eficácia externa ou uma decisão final no âmbito de um procedimento administrativo encadeado, esta deixa de poder acontecer contra atos posteriores com fundamento em invalidades procedimentais ocorridas ao longo da sequência procedimental necessária à produção desses atos. Esta solução demonstrava várias contradições, como a violação da tutela cautelar “automática” decorrente do benefício que era alcançado através da impugnabilidade directa de atos que, não sendo os atos finais do procedimento, projetassem já os seus efeitos na ordem judicial externa, sem que isso resultasse num efeito perverso de esta ser condição de impugnabilidade do acto final. Depois, por outro lado, no que diz respeito às decisões finais adoptadas no âmbito de processos encadeados, por pôr, mais uma vez, em causa o princípio da tutela jurisdictional efectiva.

Por fim, falaremos da questão da extensão dos efeitos da decisão, nomeadamente no que toca aos interessados que não se tiverem coligado com os autores no processo. Consideramos, concordando com DORA LUCAS NETO, que a solução encontrada de decisão uniforme de questões jurídicas semelhantes, através da concentração num único processo, a correr num único tribunal, na qual se encontram os procedimentos de massa, deve correr em paralelo com o mecanismo previsto no artigo 161º, que é a de evitar, em primeira linha, a propositura de acções idênticas, permitindo que o interessado se dirija primeiramente à administração pedindo a extensão dos efeitos a uma sentença que lhe é favorável. Assim, caso a ação seja julgada procedente, é justo que os demais interessados que não tendo participado da ação possam beneficiar da sua execução; sendo que, no mesmo sentido, tendo sido a ação julgada improcedente, o recurso ao mecanismo previsto no artigo 161º mantém-se.

Abordadas estas questões chegamos à conclusão que o legislador foi sensato, tendo eliminado algumas questões que subsistiam duvidosas no Anteprojeto, criando um novo procedimento administrativo aberto que se enquadra bem na prossecução da tutela jurisdicional efetiva, sendo que o único erro de maior que identificamos foi o aumento para 50 participantes que, como mencionámos supra, discordamos. Não abordámos as questões relativas ao anúncio, inclusivé dos contrainteressados, por considerarmos não serem objeto de grande debate, o que foi o propósito de grande parte deste texto.

Concluímos então que ainda muito há por descobrir acerca dos procedimentos de massa urgente, mas que estamos no caminho certo da evolução juridica do contencioso administrativo, nomeadamente no que toca aos litígios acerca do funcionalismo público e das relações laborais da Administração Pública.

NOTA: Este texto versou sobretudo sobre as posições assumidas por JOÃO TIAGO SILVEIRA, em "O processo de massa urgente na revisão do CPTA" e por DORA LUCAS NETO, em "A urgência no Anteprojeto de revisão do CPTA sob o prisma do novo contencioso dos procedimentos de massa", ambos escritos tendo em conta apenas o Anteprojeto do novo CPTA, que entretanto entrou em vigor. Fizemos, na nossa autonomia, as devidas adaptações, decorrentes da nossa visão sobre o assunto, derivada dos ensinamentos de ambos os professores.

Tomás Santos, nº21454