Impugnação de actos administrativos, para que serve ?

Impugnação de actos administrativos, para que serve?

A impugnação de actos administrativos surge no âmbito da acção administrativa. As entidades públicas e os particulares podem ser demandados junto dos tribunais administrativos, quando a sua actuação surge na esfera do Direito Administrativo. Isto é, aquando da actuação dos particulares lhes for conferido o poder de praticar actos equiparados aos actos de autoridade das entidades públicas.

O objecto da impugnação de actos administrativos prende-se com o controlo da sua invalidade, pelo que este meio surge como forma de obter a declaração de nulidade de actos administrativos, pese embora o pedido se destine à obtenção da anulação de actos. E por isso, diz-se que o processo impugnatório faz referência à pretensão impugnatória que o autor deduz, pois é esta que o autor pretende que o tribunal reconheça. O acto impugnado constitui um papel preponderante no processo de impugnação porque surge como “objecto do ataque” que nele é movido e, consequentemente, como “objecto de anulação ou declaração de nulidade” que o tribunal virá a decretar se for julgada a procedência da acção.

Quando falamos da impugnação de actos administrativos referimo-nos à anulação, à declaração de nulidade e à declaração de inexistência de actos administrativos de conteúdo positivo.

Ao invés das acções de anulação que se dirigem à obtenção de uma sentença constitutiva, a declaração de nulidade e a declaração de inexistência de actos administrativos visam a emissão de uma sentença de simples apreciação. As situações de invalidade dizem respeito aos actos de invalidade que vão pôr em causa uma determinada situação jurídica estanque a cargo de quem irá impugnar, como forma a aferir a legalidade de tais actos. Quanto às situações de inexistência de actos administrativos, estas visam o reconhecimento por parte de um tribunal administrativo de que nalgumas situações estamos perante a mera aparência de um acto administrativo que na verdade não chegou a ser produzido, pelo que, não existe qualquer acto administrativo.

Um acto administrativo impugnável pressupõe as “decisões materialmente administrativas de autoridade que visam a produção de efeitos externos numa situação individual e concreta independentemente da sua forma” (art.148º CPA). Isto é importante uma vez que, tanto podemos estar perante regulamentos ou diplomas legislativos.

Com a revisão de 2015 do CPTA foram resolvidos alguns problemas que existiam acerca do conceito de acto administrativo impugnável.

Passou a estar inserido no art.51º do CPTA quais são as decisões que serão impugnáveis (nº2/alínea a)), onde devem estar incluídas, as decisões que, por si só, produzem efeitos externos, e ainda os actos que apesar de inseridos num procedimento, produzem eficácia externa de forma autónoma, sem dependerem do acto principal.

O art.51º/nº2/alínea b) vem esclarecer quais as decisões que são impugnáveis, a nível externo, de forma a que possam ser resolvidos os problemas, em sede de impugnabilidade de decisões administrativas preliminares resultantes da relação entre os órgãos administrativos. Assim, é possível a impugnação da decisão pelo órgão que foi prejudicado, podendo essa decisão produzir efeitos imediatos no que concerne às relações inter-administrativas.

Os actos confirmativos visam evitar a reabertura de litígios, assegurando deste modo a segurança a nível de estabilidade inerente aos prazos de impugnação. Assim, no art.53º do CPTA vem mencionado o conceito de acto confirmativo, sendo estes actos em regra não impugnáveis, contudo existem excepções (art.53º/nº2).

O CPTA vem permitir a impugnação de actos que ainda não são eficazes, nas situações em que tenha existido início da execução do acto, e quando seja muito provável que o acto venha a produzir os seus efeitos. No entanto, a regra não é esta, pois no art.54º/nº1 CPTA, “os actos só serão impugnáveis a partir do momento em que produzam os seus efeitos”.

Quanto à impugnação de actos de indeferimento, estes são de facto, actos administrativos, pelo que, são passíveis de impugnação devido à sua eficácia externa. No entanto, o legislador opta que em casos de recusa, sendo ela formal ou substancial, deve o particular optar pelo pedido de condenação à prática de acto devido, uma vez que terá a sua tutela assegurada de forma mais segura. Posto isto, não invalida que o particular possa pretender impugnar de forma autónoma uma decisão de indeferimento, quando tem um interesse em agir relevante.

No que toca à causa de pedir o problema principal reside na ilegitimidade jurídica do acto impugnado, e neste âmbito surge o art.95º/nº3 do CPTA.

Referente à problemática da legitimidade importa analisar o art.55º do CPTA. Neste artigo é conferida legitimidade para impugnação de actos administrativos àqueles que tenham “interesse directo e pessoal” na impugnação em relação aos particulares, quanto às entidades privadas, compete-lhes tal legitimidade para a defesa de “direitos e interesses colectivos”,e ainda no que toca às entidades públicas e aos órgãos administrativos, as primeiras têm tal legitimidade quando actuam em defesa de interesses próprios a nível das relações inter-administrativas, e os órgãos administrativos da mesma pessoa colectiva, quando estes estejam directamente responsabilizados pela prossecução de determinados interesses. Desta forma, estamos perante aquilo a que chamamos acção particular (art.55º/nº1/ alíneas a), c) e d)).

No que toca à acção popular, para esta, têm legitimidade os cidadãos eleitores das comunidades locais, e ainda, qualquer cidadão, que veja posto em causa direitos relativos a valores comunitários consagrados na Constituição da República Portuguesa (art.55º/nº1/alínea f)) e (art.55º/nº2).

Ao invés, na acção pública essa legitimidade compete ao Ministério Público, e aos presidentes dos órgãos colegiais (art.55º/nº1/alínea b) e art.55º/nº1/alínea e)).

Para efeitos de legitimidade, releva não só a legitimidade activa, anteriormente analisada, mas também a legitimidade passiva.

 A legitimidade passiva torna-se alvo de uma mudança importante com a reforma de 2002 do CPTA, uma vez que, a parte no processo, passa a ser a pessoa colectiva pública, e anteriormente, a legitimidade passiva cabia ao órgão autor do acto (art.10º/nº2 CPTA).

Um acto administrativo que seja impugnado não goza de efeito automático na suspensão da eficácia do acto, a não ser em casos excepcionais (art.50º/nº2). Pelo que, se estivermos perante um acto nulo, este irá continuar a produzir efeitos e a vincular os respectivos destinatários.

O pedido de declaração da nulidade pode ser apresentado a todo o tempo, mas quando se pretende impugnar um acto anulável este depende de um prazo curto. Os actos anuláveis pelo Ministério Público estão sujeitos ao prazo de um ano, enquanto que o prazo relativo aos particulares é de três meses. (art.59º/nº1).

Os prazos de impugnação são importantíssimos, até porque não deixam de se contar nas férias judiciais (art.58º/nº2), o que tem de ser tido em conta, para que não se deixe de ter a oportunidade de impugnar um acto, porque o tempo para tal já decorreu, sendo desta forma vedada a possibilidade de impugnar aquele acto.

Apesar da estipulação dos três meses, há situações onde a tempestividade da impugnação é alargada, nomeadamente quando ocorre justo impedimento, erro provocado pela Administração e erro desculpável.

Deste modo, quando se verifica que o prazo de impugnação decorreu, o acto torna-se inatacável, pelo que não se tornará válido. O decurso do prazo não resolve o problema de invalidade do acto, continuando a estar presente o vício no acto administrativo.

A notificação é relevante para efeitos do início da contagem dos prazos para impugnação de um acto administrativo, como forma de permitir que o particular tenha conhecimento efectivo do acto (59º/nº2).

Os meios de impugnação administrativa suspendem o prazo de impugnação judicial do acto (art.59º/nº4 e 5), e por isso, defende-se que a impugnação é facultativa. Quando estamos perante uma impugnação necessária, esta suspende a própria eficácia do acto (art.189º/nº1 do CPA). Assim, a lei determina a suspensão do prazo judicial que irá continuar a contar após o proferimento de decisão.

A matéria referente à impugnação de actos administrativos carece de uma explicação relevante no âmbito dos actos de conteúdo positivo e de conteúdo negativo.

Os actos de conteúdo positivo são alvo de impugnação uma vez que introduzem algo novo, enquanto que os actos de conteúdo negativo, vão manter o acto na forma que estava. Os actos de conteúdo negativo não são impugnáveis, e o objecto do processo é a pretensão do interessado (art.66º/nº2), pelo que pedido de indeferimento é um exemplo concreto de um acto negativo. Deste modo deve proceder-se não à impugnação do acto, mas sim, ao pedido de condenação da prática de acto devido, tendo em vista a obtenção através do pedido de condenação, do diferimento do acto (art.51º/nº4 e art.66º/nº2 CPTA)

A acção administrativa é assim aplicável aos litígios que caiam no âmbito dos tribunais administrativos, onde a impugnação de actos administrativos assume especial relevância, uma vez que, através dela, pode ser controlada a invalidade de determinados actos administrativos.

 

Bibliografia:

·         Andrade, Vieira de (2015) “Justiça Administrativa, Lições”, 14ª Edição, Almedina;

·         Almeida, Mário Aroso de (2015) “ Manual de Processo Administrativo”, Almedina;

 

Nota: Texto redigido com base na ortografia antiga.

 

Maria Inês Neto, nº 22137, subturma 7