Aceitação tácita: o que é
isto???
No
âmbito da cadeira de Contencioso Administrativo e Tributário, irei comentar o
acórdão do Tribunal Central Administrativo do Sul, processo nº02745/07, que tem
como assuntos principais a aceitação do acto e o interesse em agir.
Antes de avançarmos para a análise propriamente dita, passarei a fazer um breve sumário sobre o acórdão. A autora em questão solicitou a prorrogação do prazo para encontrar um novo espaço para o estabelecimento de uma escola de condução, contudo, para além de ter pedido a prorrogação do prazo, estaria também a correr uma acção de anulação do acto administrativo que indeferia o estabelecimento da escola de condução no primeiro local. Tendo em conta os argumentos que irei aduzir, espero no final da análise aos aspetos fulcrais do acórdão, estar em condições de colocar em causa a valia do mesmo. Para tanto irei: i) fixar um conjunto de noções prévias de certos conceitos para uma melhor perceção do acórdão; ii) analisar o conteúdo do acórdão em causa e a decisão, tendo por base esses mesmos conceitos; iii) apreciar a validade do acórdão, atendendo às considerações anteriormente estabelecidas.
Antes de avançarmos para a análise propriamente dita, passarei a fazer um breve sumário sobre o acórdão. A autora em questão solicitou a prorrogação do prazo para encontrar um novo espaço para o estabelecimento de uma escola de condução, contudo, para além de ter pedido a prorrogação do prazo, estaria também a correr uma acção de anulação do acto administrativo que indeferia o estabelecimento da escola de condução no primeiro local. Tendo em conta os argumentos que irei aduzir, espero no final da análise aos aspetos fulcrais do acórdão, estar em condições de colocar em causa a valia do mesmo. Para tanto irei: i) fixar um conjunto de noções prévias de certos conceitos para uma melhor perceção do acórdão; ii) analisar o conteúdo do acórdão em causa e a decisão, tendo por base esses mesmos conceitos; iii) apreciar a validade do acórdão, atendendo às considerações anteriormente estabelecidas.
I.
Para melhor compreender o enunciado do acórdão, há que fixar algumas noções
prévias para nos auxiliarem numa posterior analise e discussão do acórdão. O
conceito de acto administrativo é muito discutido na doutrina, sendo apresentadas
diversas definições, pelos vários autores. Acompanhamos, no entanto, a
definição do Professor Freitas do Amaral, segundo a qual o acto administrativo
é “um acto jurídico unilateral praticado
no exercício do poder administrativo, por um órgão da Administração ou por
outra entidade pública ou privada para tal habilitada por lei, e que traduz a
decisão de um caso considerado pela Administração, visando produzir efeitos
jurídicos numa situação individual e concreta”.[1]
Ora, um dos principais factos expostos no presente acórdão é a aceitação tácita do acto administrativo. Este conceito decalca-se do art.56° n°1 e n°2 do CPTA. Tal como dispõe o n°2 deste artigo, a aceitação tácita pressupõe a prática, espontânea e sem reserva, de uma facto incompatível com a vontade de impugnar. Deve ser espontânea pois deve partir da vontade do sujeito, independentemente de causas alheias que o levem a actuar em determinado sentido[2].
Ela deverá, ainda, ser feita sem reserva. Podemos dizer que daqui “decorre uma vontade inequívoca de aceitar um determinado acto administrativo, isto é, deve tratar-se de um comportamento que não deixe margem para dúvidas da existência de uma vontade de acatar integralmente o conteúdo de um acto e das determinações nelas contidas”.[3]
Posto isto, podemos afirmar que a aceitação tácita resulta dos actos praticados pelo autor, que apontam no sentido deste sujeito se conformar com os efeitos provenientes de um acto administrativo – nos termos em que este ficou acima definido – podendo até dizer-se que, em virtude deste comportamento, poderá existir uma incompatibilidade com a vontade de impugnar.
Ora, um dos principais factos expostos no presente acórdão é a aceitação tácita do acto administrativo. Este conceito decalca-se do art.56° n°1 e n°2 do CPTA. Tal como dispõe o n°2 deste artigo, a aceitação tácita pressupõe a prática, espontânea e sem reserva, de uma facto incompatível com a vontade de impugnar. Deve ser espontânea pois deve partir da vontade do sujeito, independentemente de causas alheias que o levem a actuar em determinado sentido[2].
Ela deverá, ainda, ser feita sem reserva. Podemos dizer que daqui “decorre uma vontade inequívoca de aceitar um determinado acto administrativo, isto é, deve tratar-se de um comportamento que não deixe margem para dúvidas da existência de uma vontade de acatar integralmente o conteúdo de um acto e das determinações nelas contidas”.[3]
Posto isto, podemos afirmar que a aceitação tácita resulta dos actos praticados pelo autor, que apontam no sentido deste sujeito se conformar com os efeitos provenientes de um acto administrativo – nos termos em que este ficou acima definido – podendo até dizer-se que, em virtude deste comportamento, poderá existir uma incompatibilidade com a vontade de impugnar.
II.
Na sua génese, o acórdão trata de uma prorrogação de um prazo de uma suposta
licença, para que a autora consiga encontrar um novo sítio para instalar a
escola de condução. Contudo, a par desta prorrogação encontra-se a correr um
pedido de anulação do acto administrativo que indeferia o pedido de
estabelecimento da escola num primeiro lugar.
Aquando do pedido de prorrogação, podíamos considerar que houve uma aceitação tácita do acto de indeferimento, contudo com o pedido de anulação, poderá ter-se gerado um comportamento contraditório.
No que diz respeito à impugnação do acto, a autora tem legitimidade para impugná-lo, pois segundo o art.55°/1 a) CPTA, esta tem um interesse direito e pessoal na impugnação do mesmo, isto é, daquele acto poderão advir consequência desfavoráveis para o autor, como a lesão de interesses ou direitos legalmente protegidos. Contudo, este pressuposto poderá cair por terra, no momento em que esta tenta prorrogar o prazo. Este pedido de prorrogação leva-nos até ao art.56° do CPTA que dispõe sobre a aceitação do acto. O facto de a autora praticar um segundo acto desta natureza não poderá pôr em causa o acto de impugnação?
Não poderemos estar aqui perante uma aceitação tácita?
Hoje em dia, a doutrina portuguesa discute este problema, debatendo-se com o facto de a aceitação ser uma questão de legitimidade, ou de impugnabilidade, ou interesse em agir ou até se é um pressuposto processual de aceitação.
Para alguns autores, a aceitação é tratada enquanto pressuposto processual autónomo, distinto da ilegitimidade ou da falta de interesse em agir.[4]
Já o Professor Vasco Pereira da Silva entende que a aceitação do acto diz respeito ao interesse do particular em agir, à semelhança do que acontece no direito processual civil. Tendo em conta o entendimento do Professor, no caso de estarem preenchidos os requisitos do nº2 do art.56º CPTA, isto é, nos casos de “prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”, deixou de existir um interesse efetivo em agir, isto é, em impugnar o acto.
No caso concreto, a situação é ambígua, pois ainda que autora tenha tentado prorrogar um prazo, não sendo nada dito no acórdão sobre a incidência desse prazo e presumindo que poderia, por exemplo, incidir sobre uma licença de construção, ela tentou impugnar o acto administrativo que indeferia a primeira localização apresentada. Posto isto, podemos dizer que estes actos são contraditórios, pois o facto de pedir a prorrogação do prazo para a escolha de um novo local leva-nos a crer que esta estaria a aceitar tacitamente o indeferimento do acto. O facto de pedir a prorrogação poderá não ser vista como uma aceitação tácita, contudo, tendo em conta os elementos previstos para a sua definição, podemos entender que com toda a probabilidade, este acto levar-nos-á a uma aceitação tácita. Ficando no entanto por saber se o autor não poderá, independentemente disso, fazer valer em juízo um interesse exclusivamente económico, para a obtenção de uma indemnização, sem que tal implique a aceitação do ato. Isto é, se a impugnação contencioso do ato de indeferimento for apenas dirigida à obtenção de uma indemnização, em que medida é que tal fica prejudicado pelo pedido de prorrogação? Não poderá ter a autora interesse numa indemnização mas simultaneamente procurar uma outra localização para a escola? Concedemos, contudo, que diferente seria se da impugnação do ato de indeferimento resultasse a necessidade de, sendo procedente o pedido, a escola dever ser construída naquele local.
Aquando do pedido de prorrogação, podíamos considerar que houve uma aceitação tácita do acto de indeferimento, contudo com o pedido de anulação, poderá ter-se gerado um comportamento contraditório.
No que diz respeito à impugnação do acto, a autora tem legitimidade para impugná-lo, pois segundo o art.55°/1 a) CPTA, esta tem um interesse direito e pessoal na impugnação do mesmo, isto é, daquele acto poderão advir consequência desfavoráveis para o autor, como a lesão de interesses ou direitos legalmente protegidos. Contudo, este pressuposto poderá cair por terra, no momento em que esta tenta prorrogar o prazo. Este pedido de prorrogação leva-nos até ao art.56° do CPTA que dispõe sobre a aceitação do acto. O facto de a autora praticar um segundo acto desta natureza não poderá pôr em causa o acto de impugnação?
Não poderemos estar aqui perante uma aceitação tácita?
Hoje em dia, a doutrina portuguesa discute este problema, debatendo-se com o facto de a aceitação ser uma questão de legitimidade, ou de impugnabilidade, ou interesse em agir ou até se é um pressuposto processual de aceitação.
Para alguns autores, a aceitação é tratada enquanto pressuposto processual autónomo, distinto da ilegitimidade ou da falta de interesse em agir.[4]
Já o Professor Vasco Pereira da Silva entende que a aceitação do acto diz respeito ao interesse do particular em agir, à semelhança do que acontece no direito processual civil. Tendo em conta o entendimento do Professor, no caso de estarem preenchidos os requisitos do nº2 do art.56º CPTA, isto é, nos casos de “prática, espontânea e sem reserva, de facto incompatível com a vontade de impugnar”, deixou de existir um interesse efetivo em agir, isto é, em impugnar o acto.
No caso concreto, a situação é ambígua, pois ainda que autora tenha tentado prorrogar um prazo, não sendo nada dito no acórdão sobre a incidência desse prazo e presumindo que poderia, por exemplo, incidir sobre uma licença de construção, ela tentou impugnar o acto administrativo que indeferia a primeira localização apresentada. Posto isto, podemos dizer que estes actos são contraditórios, pois o facto de pedir a prorrogação do prazo para a escolha de um novo local leva-nos a crer que esta estaria a aceitar tacitamente o indeferimento do acto. O facto de pedir a prorrogação poderá não ser vista como uma aceitação tácita, contudo, tendo em conta os elementos previstos para a sua definição, podemos entender que com toda a probabilidade, este acto levar-nos-á a uma aceitação tácita. Ficando no entanto por saber se o autor não poderá, independentemente disso, fazer valer em juízo um interesse exclusivamente económico, para a obtenção de uma indemnização, sem que tal implique a aceitação do ato. Isto é, se a impugnação contencioso do ato de indeferimento for apenas dirigida à obtenção de uma indemnização, em que medida é que tal fica prejudicado pelo pedido de prorrogação? Não poderá ter a autora interesse numa indemnização mas simultaneamente procurar uma outra localização para a escola? Concedemos, contudo, que diferente seria se da impugnação do ato de indeferimento resultasse a necessidade de, sendo procedente o pedido, a escola dever ser construída naquele local.
É
importante ainda salientar que a aceitação deverá ser vista como um mero acto
jurídico e não uma declaração negocial.
Podemos então afirmar que existe uma incompatibilidade com a vontade de impugnar e a aceitação do acto. Continuando na linha do Professor Vasco Pereira Da Silva, que defende que poderá existir, durante o prazo de impugnação, a revogação por parte do particular a declaração de aceitação ou até o comportamento que levou a crer que estaria perante uma aceitação.
Podemos então afirmar que existe uma incompatibilidade com a vontade de impugnar e a aceitação do acto. Continuando na linha do Professor Vasco Pereira Da Silva, que defende que poderá existir, durante o prazo de impugnação, a revogação por parte do particular a declaração de aceitação ou até o comportamento que levou a crer que estaria perante uma aceitação.
III.
Tudo ponderado, entendo que a recorrente não teria legitimidade para a
impugnação do acto, pois, tendo em conta que os seus comportamentos indicam com
toda a probabilidade que estaria a aceitar o acto, existido aqui uma “perda de
direito” de impugnação. Depois de ter aceite, o particular fica sem legitimidade
para recorrer de factos inerentes ao acto, não se trata de uma limitação
constitucional de impugnação contencioso ou de acesso dos particulares à
justiça, mas sim de um mecanismo processual que visa garantir que apenas
aqueles que detenham um interesse processual tutelável possam ir a juízo.
Contudo, como ficou demonstrado existem situações em que mesmo existindo um ato
aparentemente contraditório com a vontade de impugnar, se poderá procurar
demonstrar que esta ainda subsiste (seria o presente caso, se divisássemos a
existência de uma vontade de impugnar apenas para com isso obter uma
indemnização), sem prejuízo das considerações do Professor Vasco Pereira da
Silva, que acompanhamos, acerca da revogação da declaração de aceitação.
Bibliografia:
• Silva, Vasco Pereira da, “Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2013
•Amaral, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, Almedina, 2011
• Andrade, José Carlos Vieira de, “Justiça Administrativa”, Almedina, 2014
• Luís, Sandra Lopes, “Aceitação do acto administrativo: conceitos, fundamentos e efeitos”, 2008
• Almeida, Mário Aroso de; Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, “Comentário ao Código do Processo dos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2010
• Oliveira, Mário Esteves de; Oliveira, Rodrigo Esteves de, “Código do Processo nos Tribunais Administrativos”, vol.I, Almedina, 2006
• Silva, Vasco Pereira da, “Contencioso Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2013
•Amaral, Diogo Freitas do, “Curso de Direito Administrativo”, Almedina, 2011
• Andrade, José Carlos Vieira de, “Justiça Administrativa”, Almedina, 2014
• Luís, Sandra Lopes, “Aceitação do acto administrativo: conceitos, fundamentos e efeitos”, 2008
• Almeida, Mário Aroso de; Cadilha, Carlos Alberto Fernandes, “Comentário ao Código do Processo dos Tribunais Administrativos”, Almedina, 2010
• Oliveira, Mário Esteves de; Oliveira, Rodrigo Esteves de, “Código do Processo nos Tribunais Administrativos”, vol.I, Almedina, 2006
Ana Rita Messias
[1] Diogo
Freitas do Amaral, “Curso de Direito
Administrativo”, vol.II, cit.
pág.239, Almedina, 2011
[2] Podemos
dizer que a vontade não será espontânea, no caso do sujeito estar a actuar em
estado de necessidade ou premência.
[3] Sandra Lopes Luís, ”Aceitação do acto administrativo: conceitos, fundamentos e efeitos”, cit.
pág. 73
[4] José
Carlos Vieira de Andrade, “Justiça
Administrativa”, cit, pág. 270 e ss
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