Como é do nosso conhecimento, a
administração pública no exercício das suas funções, procede à emissão de atos
administrativos que podem vir a lesar os seus destinatários, como tal, para se
tutelar os interesses destes últimos foram criados mecanismos que permitissem
aferir a sua validade e inexistência.
O nome dado a este mecanismo é a impugnação do ato administrativo.
Como acima foi referido, esta
impugnação terá como principal objetivo, a verificação da invalidade do ato que tanto pode resultar na nulidade como na
declaração da sua inexistência.
O objeto desta impugnação é muito
complexo, não só pelas diversas formas de como se podem executar os pedidos, mas
também a importância que o ato impugnado detém.
No entanto, cumpre dizer que nem
todos os atos são impugnáveis, pois existem uns que não se podem impugnar, os
denominados atos inimpugnáveis.
Vamos então perceber em que consistem
os atos impugnáveis.
Desde logo, por referência do nosso
novo código de processo administrativo, doravante designado CPA, no seu artigo
148º, constatamos que são atos administrativos impugnáveis, todos aqueles que
se traduzam em decisões emitidas no exercício de poderes
jurídico-administrativos, e que detenham eficácia externa numa situação
individualizada[1]. Ficando
de fora os atos denominados de meramente instrumentais[2],
os inimpugnáveis.
Com esta última revisão, este ato
impugnável tem uma tendência mais substantiva, apesar de no artigo 52º do
Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos (CPTA), no seu número 3
admitir uma não individualização dos destinatários.
No que respeita ao destinatário da
impugnação de atos, também aqui se assistiu a uma alteração. Deixou de ser
exclusivamente o órgão administrativo, passando a ser também admitido contra o
órgão particular que exerça funções públicas, bem como outras pessoas não
integradas na administração pública (artigo 51º CPTA e 148º do CPA).
O facto de poderem ser impugnados os
atos administrativos trouxe com ele questões geradoras de algumas
discordâncias, nomeadamente, quais é que seriam os atos impugnáveis e questão
diferente era a do seu carácter interno.
Tentou o legislador com esta reforma
esclarecer estas questões, não totalmente mas minimiza-las.
Temos então uma das tentativas
plasmadas no artigo 51º do CPTA, número 2, nas suas diferentes alíneas que nos
permite conhecer alguns dos atos que são passiveis de impugnação.
Temos desde já os atos ablatórios, no artigo 51º/2, alínea
a) do CPTA. É neste tipo de atos que cabem as decisões produtoras de efeitos na
esfera de terceiros, com ou sem um ato que as vá concretizar. Também aqui se
incluem os atos que vem excluir interessados no procedimento.
Dentro do mesmo artigo mas já no
âmbito da alínea b), temos os atos impugnatórios
que incidem sobre outros órgãos, mas dentro da mesma pessoa coletiva, assumindo
assim um carácter externo.
Esta norma permite ao órgão prejudicado a
possibilidade de impugnar essa decisão na relação com os demais órgãos da
administração com efeitos imediatos.
Esta permissão foi uma grande
novidade desta revisão.
Ficam também por meio deste artigo
resolvidas todas as questões da impugnabilidade das pré-decisões.
No entanto, o Professor Vasco Pereira
da Silva aponta uma exceção a este efeito externo, que vem na letra do artigo
54º/2 alínea b) que ao verificar-se, vai afastar o efeito referido.
Uma outra situação que se nos
apresenta é a da impugnação de atos
meramente confirmativos.
Esta matéria já vem regulada no
artigo 53º do CPTA, também uma das novidades da reforma, e destina-se a pôr fim
à reabertura de processos utilizando consecutivos requerimentos pondo em causa
a estabilidade dos prazos de impugnação.
Estes atos reforçam apenas decisões
de atos anteriores. Não sendo geralmente objeto de impugnação, mas no caso de o
interessado conseguir demonstrar não ter tido conhecimento do ato nos termos
anunciados pelo artigo 59º/2 e /3, pode vir a impugnar este ato.
Outro caso é o da impugnação de ato administrativo ineficaz.
A impugnação vem prevista no artigo 54º/1 do CPTA e só têm lugar quando os atos
produzem efeitos[3], no
entanto, este artigo vem permitir ainda que a impugnação tenha lugar nos casos
em que a execução já se tenha iniciado e seja de prever com grande grau de certeza
que dele resultará dano.
No seguimento apresentam-se os atos procedimentais previstos no artigo
51º/3 do CPTA.
Quando estes atos procedimentais
impugnáveis não ponham fim ao processo, só podem ser alvo de impugnação na
pendência do processo, no entanto, não abrange as situações de exclusão de um
interessado no procedimento, ou aquelas que tenham sido submetidas por lei a
uma impugnação autónoma.
Por fim temos a impugnação dos atos de indeferimento expresso ou recusa de apreciação de requerimento.
Contrariamente aos atos meramente confirmativos, estes consideram-se
verdadeiramente como atos administrativos. Por revelarem uma eficácia externa,
são então suscetíveis de impugnação.
No entanto, o legislador entendeu, e
bem, por forma a garantir uma maior tutela do particular, este pedido deve ser
acompanhado pela condenação a prática do
ato devido.
Se assim não fosse o particular
ficaria na mesma situação, pois veria anulado o ato, mas não retiraria disso
qualquer benefício. No entanto, deste modo, para além da anulação do acto, vê
concretizada a sua pretensão.
Uma vez apresentados sumariamente os
pedidos de impugnação dos atos, cumpre verificar a sua influencia relativamente
ao decurso do prazo do procedimento,
se altera ou não a contagem dos prazos ou qual o seu outro beneficio.
Ora verificamos que o facto de
impugnarmos o ato, não vai suspender a
eficácia do ato. O que significa que se o mesmo ato não tiver ferido de
nulidade, mas sim de anulabilidade, é o particular “forçado” a lançar mão de um
mecanismo cautelar para conseguir a suspensão da eficácia do ato.
No entanto, temos casos de suspensão
automática, são eles os elencados no artigo 50º/2 do CPTA, que respeitam ao
pagamento de quantias certas, quando prestada uma caução.
Quanto ao prazo para a impugnação temos dois. O de 3 meses para os particulares e de um ano para o ministério publico.
Cumpre no entanto que estes prazos
aplicam-se para a declaração de
anulabilidade, sendo que a declaração se nulidade poderá ser feita a qualquer altura.
Este prazo de 3 meses foi uma
novidade com esta última revisão, pois antigamente restringia-se apenas a 1 mês[4].
Não obstante de continuar a ser um prazo reduzido, sempre se conseguiu um alargamento.
Como fazemos então a contagem destes
prazos? Neste caso e por meio desta nova revisão, é feita de acordo com os termos gerais do código civil,
nomeadamente no artigo 279º do CC, por remissão do próprio 58º/2 do CPTA, o que
significa que é um prazo corrido[5].
Este prazo de 3 meses também comporta
algumas exceções, nomeadamente quando haja um justo impedimento que não
tenha permitido a reação atempada, quando haja erro por parte da administração[6]
e por fim devido a erro desculpável.
Estes prazos só começam a contar a
partir da notificação.
Agora cumpre aferir os efeitos que estas impugnações tem no
decorrer do processo. Esta impugnação, como sabemos é feita por meio de
reclamações ou recursos. Em regra, as impugnações que aqui tratamos são de caracter
facultativo e como já vimos não suspende automaticamente a eficácia do ato,
como tal, para assegurar o seu interesse terá de ir a tribunal e requerer uma
providencia cautelar de forma a obter a suspensão da execução.
Deve-se fazer uma chamada de atenção
ao termo “suspende”, uma vez que congela-se o ato, e após decisão ele retoma a
contagem a partir do sítio onde ficou, não recomeça a contar de início.
Temos para terminar este
procedimento, de falar dos efeitos que terá a sentença. Ora após a
apreciação do caso, se se decidir pela procedência da impugnação e o ato for
considerado nulo anulável ou ineficaz, temos ainda a retroatividade dos
efeitos, cabendo a administração reconstruir todos os danos que provocou com
a prática daquele ato.
Posto tudo isto, cumpre agora tratar
da condenação a prática do ato devido
Este meio surge por meio de um
preceito constitucional introduzido na constância da revisão de 1997 e acolhido
pela nossa lei. Através deste garantia-se a tutela dos particulares quanto a
prática de um ato que por lei lhe era devido, artigo 268º/4 da CRP.
O seu objeto é diferente do mecanismo
da impugnação, visto que aqui estamos perante uma condenação à prática de um
ato omitido pela administração, ou então perante a prática de um ato negativo,
ou seja, a negação da sua pretensão
O facto do ato ser devido, não implica necessariamente
uma vinculação à lei podendo mesmo ser um ato que esteja abrangido pela própria
discricionariedade da administração, desde que, esteja reduzida a zero, ou
seja, mesmo estando perante várias possibilidades de ação, no caso concreto,
ela está reduzida a só uma solução.
Como se desencadeia o processo?
Inicia-se com um requerimento para o
órgão competente, nos termos do artigo 67º/1 do CPTA, indicando a sua pretensão
de obter a prática do ato, nas situações de omissão [7],
recusa da prática (alínea b) 1ª parte) e por fim nas situações de recusa de
apreciação de requerimento (alínea b) 2a parte).
Com a revisão de 2015 houve a necessidade de adicionar
outras situações às alíneas já existentes.
Primeiro, passou a alínea c) do
artigo 67º/1, a tratar também dos indeferimentos parciais, onde existe prática
de um ato positivo, mas que não satisfaz na integralidade o pedido[8].
Outra situação é a de substituição de
um ato administrativo de conteúdo
positivo, nos termos do artigo 67º/4 alínea b) do CPTA, que a doutrina
chama também de situações de indeferimento
indireto. Esta disposição verifica-se sempre que a impugnação da decisão
positiva, por si só, não se revela suficiente para tutelar os interesses dos
autores.
Finalmente, no artigo 67º/4 alínea a)
que se preenche quando sem motivo aparente não é emitido o ato administrativo
que resultava da lei, originando um incumprimento de deveres oficiosos.
No que respeita aos prazos, temos aqui algumas diferenças.
De acordo com o artigo 69º temos o
prazo de um ano em caso de omissão contado
apartar do momento em que terminou o prazo útil para a prática do ato, e um
prazo de 3 meses para os casos de
indeferimento bem como para o da recusa de apreciação do requerimento. Até aqui
são iguais os prazos da impugnação para os interessados.
No entanto no que respeita aos atos
nulos, temos uma diferença, pois o seu prazo para o pedido de condenação é
de 2 anos contados a partir do
indeferimento, recusa ou da substituição, se bem que neste último caso pode
optar pelo prazo geral da nulidade que é ser arguível a qualquer altura, artigo
69º/3CPTA.
Podemos ainda ter também alterações da instância, nos casos de
recusa ou inercia de apreciação da administração, podendo ampliar a mesma,
juntando mais dados e provas, artigo 70º/1 e /2.
Vamos então, terminar esta análise,
como não poderia deixar de ser com a
sentença.
Nos termos do artigo 71º/1 do CPTA, o
tribunal ao decidir pela procedência da ação recairá sempre sobre a condenação
no que respeita a pretensão do interessado, condenando a administração à
prática do ato devido, não tendo de anular declarar nulo ou inexistente o ato
de indeferimento se ele existir.
Desde logo salta a vista um problema
de separação de poderes entre o juiz e a administração.
No entanto, a função administrativa
está sempre salvaguardada quando envolva as suas valorações próprias do seu
exercício, sendo que nestas o juiz não pode intervir. Por seu turno a sua
intervenção terá lugar quando esta discricionariedade estiver reduzida ao
máximo em que a sua única atuação possível é aquela que o particular pretende,
logo, aqui pode já o tribunal intervir fazendo condenando a prática do ato.
Como consequência desta condenação
teremos então a eliminação automática do ato praticado se existir da ordem
jurídica.
João Pedro Pinto
Nº 22478
[1]
Independentemente da forma que revistam, se regulamento ou incluídas em diploma
legislativo
[2] Aqueles
atos que por si só não podem ser alvo de impugnação, como é o exemplo da generalidade
dos pareceres.
[3] Tal como
os demais atos administrativos impugnáveis, só se desencadeia o processo de
impugnação quando os mesmos produzem efeitos.
[4] Artigo
58º/1 alínea a) CPTA para o Ministério Público e alínea b) para os restantes
casos.
[5] Não
parando a contagem dos dias durante as férias judiciais.
[6] Os 3
meses começam a contar apos a correção do erro.
[7] Prevista
na alínea a) e desta omissão não resulta um incumprimento nos casos em que o
silêncio signifique um deferimento tácito
[8] Por
exemplo, condena em mil e obtém apenas quinhentos
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