A legitimidade popular para deduzir
pedidos no âmbito do contencioso administrativo vem prevista no artigo 9º nº2
do Código de Procedimento dos Tribunais Administrativos, doravante designado de CPTA, em que qualquer pessoa, autarquias locais, fundações, associações e
Ministério Público tem legitimidade para através de qualquer meio processual e “independentemente de ter interesse pessoal
na demanda”, possa agir em defesa de valores constitucionalmente
protegidos. A maioria da doutrina defende que se está perante um fenómeno de extensão da legitimidade[1], no
entanto esta extensão não atinge o mesmo nível para todos os sujeitos, isto é,
a legitimidade do cidadão e do Ministério Público é de âmbito mais abrangente
do que a legitimidade conferida às autarquias locais que se cinge apenas quando
esteja em causa interesses de quem seja residente na área da respetiva
circunscrição, tal como delimita o artigo 2º nº2 da Lei 83/95 – Direito de
Participação Procedimental e de Acção Popular.
O Direito Romano previa também um direito
semelhante ao nosso de ação popular, a “actio
popularis” que atendia à tutela de interesses públicos quando a sua
legalidade era posta em causa.[2]
O Direito de Ação Popular, consagrado
artigo 52º da Constituição da República Portuguesa (CRP), é o culminar do
exercício dos cidadãos no gozo dos seus direitos civis sendo o nosso Estado um
Estado de Direito Democrático com base na soberania popular, artigo 2º da CRP,
faz todo o sentido que qualquer cidadão possa intervir “independentemente de
ter interesse pessoal na demanda”.
O artigo 9º nº2 do CPTA é nada mais,
nada menos do que a manifestação desse direito fundamental dos cidadãos,
todavia existem situações em que este direito é demasiado amplo, questões que
iremos analisar ao longo deste texto. No artigo supra mencionado deve ter-se em
consideração a remissão que é feita para a Lei 83/95 que irá densificar o
critério de legitimidade no exercício daquele direito.[3]
Devemos referir que quando falamos em
ação popular, não está em causa uma verdadeira ação, mas sim um mecanismo de
alargamento da legitimidade.
Em que consiste a expressão de “independentemente
de ter interesse pessoal na demanda”?
A questão que se levanta é a de saber
se estando em causa a defesa de valores comunitários, bens e interesses com
tutela constitucional (como é o ambiente) o particular vai agir em defesa de
interesses difusos (em sentido estrito) ou se em tutela de interesses
individuais homogéneos?
Os interesses difusos em sentido
estrito, ocorre quando o particular não sendo afetado nos seus interesses ou
direitos a título individual e por isso atua enquanto membro da comunidade, não
defende a sua esfera jurídica mas sim a de todos. Em contrapartida, a tutela de
interesses homogéneos contempla a situação em que uma variedade de particulares
vê lesados direitos individuais, ou seja, não é apenas um particular que foi
afetado mas sim vários.
O Professor VASCO PEREIRA DA SILVA discorda dasituação em que o particular possa atuar mesmo que não tenha sido afetado/lesado. É o
caso da situação referida mais à frente em relação ao contencioso contratual. O
Professor entende que se o que está em causa são interesses difusos, então uma
ação dita normal bastaria para defender os seus interesses.
A restante doutrina
não segue o mesmo entendimento, aliás o Professor MÁRIO AROSO DE ALMEIDA
entende que a legitimidade para exercer esse direito fundamental de ação
popular deve assentar na defesa de interesses difusos em sentido estrito, pois
desta forma o cidadão exerce a sua participação cívica na vida pública.[4]
A nossa opinião neste contexto, é sui generis, pois entendemos que ambos
os entendimentos são defensáveis. Por um lado a defesa de interesses difusos em
sentido estrito, adotando aqui um exemplo dado pelo Professor MÁRIO AROSO DE
ALMEIDA, no qual um cidadão residente no sul se desloca até ao norte, e
apercebe-se que existe uma descarga poluente para um rio, na qualidade de ator
popular, pode propor uma ação respeitante ao atentado ambiental que ocorre na
zona norte do país. Por outro, entendemos a posição que o Professor VASCO
PEREIRA DA SILVA adota, mas, salvo o devido respeito, em nosso entender, fará
mais sentido apenas em relação ao contencioso contratual e a título de
responsabilidade civil como iremos expor adiante.
Ao longo do Código de Procedimento
dos Tribunais Administrativos, nos artigos referentes à legitimidade
encontramos sempre referência às “pessoas e entidades mencionadas no nº2 do
artigo 9º”. Na secção de Impugnação dos atos administrativos, artigo 55º nº1
f); na ação de Condenação à prática do ato devido, artigo 68º nº1 f); na
Impugnação de normas e condenação à emissão de normas artigo 73º nº1 e nº3. Esta
foi uma das novidades da reforma de 2015, no que respeita à condenação de
emissão de normas regulamentares, no regime anterior os atores populares não
detinham legitimidade para deduzir o pedido de declaração de ilegalidade com
força obrigatória geral.
Relativamente à validade e execução de
contratos, também aqui, qualquer cidadão no âmbito da ação popular tem
legitimidade para intentar uma ação nos termos do artigo 77º - A nº1 h). E é
aqui que surge grande crítica da doutrina em relação ao facto de o legislador
manter a legitimidade das pessoas e entidades mencionadas no nº2 do artigo 9º.
Antes da Reforma do Contencioso
Administrativo de 2002/2004, a legitimidade no domínio contratual era muito
restrita, limitava-se apenas às partes que tinham assinado o contrato, e vários
autores criticavam esta medida, entre eles a Professora MARIA JOÃO ESTORNINHO, ALEXANDRA
LEITÃO e o Professor MIGUEL RAIMUNDO DE ASSIS, pois todos aqueles que tivessem
participado e sido afetados/prejudicados em algum momento procedimental não detinham
legitimidade para poder deduzir um pedido relativo à validade do contrato.Com a respetiva Reforma, o âmbito da
legitimidade é alargado e desta forma, já não serão apenas as partes do
contrato que podem invocar a invalidade daquele, a legitimidade é agora
alargada também às pessoas e entidades nos termos do artigo 9º nº2.
Com a Reforma de 2015, este preceito
mantém-se, e é neste campo de ação que o Professor VASCO PEREIRA DA SILVA apresenta
a sua crítica, em que estando em causa uma atuação administrativa com base num
negócio jurídico bilateral, não fará sentido que estejamos a criar um regime
jurídico que não é adequado ao regime do contrato, que é oponível erga omnes. Desta forma, estaríamos a
considerar que qualquer cidadão poderia ir a Tribunal invocar a invalidade de
um contrato que não tem sequer conhecimento do que abrange.[5]
Vejamos um exemplo, António, que vive
em Lisboa, soube porventura que se tinha celebrado um contrato entre a
administração e um particular em Figueira de Castelo Rodrigo, e alguém lhe
tinha dito que aquele contrato era inválido parcialmente. António decide ir
imediatamente a Tribunal arguir a invalidade do contrato, e o que acontece no
nosso Contencioso Administrativo e ao abrigo do 77º - A nº1 h) do CPTA, é que
António tem legitimidade bastante para o fazer!
Nas ações de impugnação de atos, de
condenação à prática de atos e nas ações de impugnação de normas e condenação à
emissão de normas, faz todo o sentido a legitimidade que é dada ao ator popular
para puder deduzir as suas pretensões, aliás nem faria sentido que fosse de
outra forma.
Porém nas ações de impugnação e de
condenação à prática do ato devido existe uma atuação unilateral por parte da
Administração Pública, enquanto no domínio contratual temos uma atuação bilateral,
pelo que não faz sentido que António tenha acesso ao processo como ator
popular, quando nada tem a ver com a relação jurídica existente.
E depois de se condenar a Administração, quem fica com a Indemnização?
No nosso ordenamento jurídico a Lei
de Ação Popular (Lei 83/95) estabelece um regime muito amplo o que favorece em
muitos aspetos o ator popular, nomeadamente a título de responsabilidade civil
prevista nos artigos 22º e 23º da Lei 83/95. A questão surge quando existe
responsabilidade civil a título de lesão causada ao titular do interesse
difuso, o artigo 22º nº1 determina que o agente causador do dano deverá indemnizar
o lesado ou lesados. Mas não diz para quem vai a indemnização, o que leva a que
seja o ator popular a receber a mesma.
Não existe impedimento na lei, pelo que
perante isto, podemos andar por todos os caminhos de Portugal a intentar ações
invocando a ação popular e com sorte ainda trazemos uma boa indemnização para
casa! Isto não deveria ser assim, porque nós não vamos a título de ação popular
proteger a nossa esfera jurídica mas sim uma esfera que abrange vários
interesses, nomeadamente valores e bens fundamentais.
E é neste contexto que tem surgido
uma nova conceção doutrinária[6],
que considera existir uma ligação necessária entre o ator popular e o objeto da
ação popular, de modo a evitar casos em que haja um de abuso de legitimidade
popular.
Em nosso entendimento, o montante
devido a título de indemnização deveria ser aplicado em defesa desses bens, tal
como a Lei estabelece para os montantes correspondentes a direitos prescritos
artigo 22º nº4 e nº5 da Lei de Ação Popular.
Catarina Maria Dos Santos Soares
Nº 22493
Bibliografia:
CARLA AMADO GOMES, “Contributo para o estudo das operações
materiais na Administração Pública”, Coimbra, 1999
MARIANA SOTTO MAIOR, “O Direito de Ação Popular na Constituição da
República Portuguesa”, disponível online.
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo Administrativo”,
Almedina 2013
MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, “Sobre a legitimidade popular no contencioso administrativo português”,
Cadernos da Justiça Administrativa Nº101, Set/Out 2013
MIGUEL TEIXEIRA
DE SOUSA, “A legitimidade Popular na
Tutela de Interesses Difusos”, Lex, Lisboa,2003
VASCO PEREIRA DA SILVA, “O Contencioso Administrativo no Divã da
Psicanálise” Almedina, 2009
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Ventos de mudança no contencioso
administrativo”, Coimbra, 2000
[1] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, “Manual de Processo
Administrativo”, Almedina,2013, p.225;
VASCO PEREIRA DA SILVA, “Ventos de mudança no contencioso administrativo”, Coimbra, 2000,
p.85
CARLA AMADO GOMES, “Contributo para o estudo das operações materiais da Administração
Pública”, Coimbra, 1999, p.377
[2] MARIANA
SOTTO MAIOR, “O Direito de Ação Popular
na Constituição da República Portuguesa”
[3] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, ”Sobre a legitimidade
popular no contencioso administrativo português”, Cadernos da Justiça
Administrativa Nº101, Set/Out 2013 p.50
[4] MÁRIO
AROSO DE ALMEIDA, ”Cadernos de Justiça
Administrativa” Nº101, Set/Out 2013 p. 54
[5] VASCO
PEREIRA DA SILVA, “ O Contencioso
Administrativo no Divã da Psicanálise”, Almedina, 2009.
[6] MIGUEL
TEIXEIRA DE SOUSA, “A legitimidade
Popular na Tutela de Interesses Difusos”, Lex, Lisboa,2003, p.24
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