Vamos a votos?
Reflexões sobre o contencioso eleitoral

Em tempo de eleições, há que entender numa perspectiva de Contencioso Administrativo, o que poderá acontecer no caso de algo não estar nas suas conformidades, isto é, quais são os recursos que os eleitores têm para poderem defender a legalidade do processo eleitoral, no caso de existir alguma irregularidade com determinada eleição.

O contencioso eleitoral é visto como o instrumento pelo qual os litígios que surgem no âmbito do processo eleitoral são resolvidos. O acórdão do Tribunal Constitucional n°09/86, de 18 de Janeiro vem esclarecer a noção de contencioso eleitoral, na medida em que este constitui uma possibilidade de controlo tanto do acto eleitoral como de todos os procedimentos que ocorrem ao longo do processo eleitoral.[1]
Aqui, o juiz não se limita a anular ou declarar nulo o acto em questão, podendo também condenar a Administração ao cumprimento de uma determinada prestação que esteja em falta.
Posto isto, podemos então compreender que o processo do contencioso eleitoral versa sobre os actos correspondentes à realização de eleições, quer sejam praticados antes, durante ou depois das eleições.
O professor Jorge Miranda refere que o contencioso eleitoral e a democracia tem de assentar em três aspetos essenciais:

a)      Garantia dos direitos fundamentais de eleger e ser eleito;

b)      Garantia da periocidade da eleição e renovação dos titulares dos órgãos nos prazos constitucionais;

c)      Garantia da legitimação dos resultados eleitorais.[2]

Assim, ao contencioso eleitoral estão também associados certos princípios. Podemos dizer que, o princípio mais importante é o princípio da celeridade. Devido ao conteúdo da causa, impõe que o interprete/aplicador seja o mais rápido possível no proferimento de uma decisão, pois poderá estar em causa a sucessão de certos actos e procedimentos marcados e inadiáveis. Para que o tempo dispensado na avaliação do recurso seja o mais curso possível, os advogados, candidatos ou partidos políticos deverão dispensar todos os meios necessários para que a decisão seja proferida num curto espaço de tempo e de uma maneira eficaz.
Se este processo se tornar moroso, perderá a sua génese, pois não é demais recordar que o contencioso eleitoral está inserido no âmbito dos processos urgentes no CPTA e no que diz respeito ao Tribunal Constitucional, na configuração estabelecida pelo artigo que dispõe sobre esta matéria, podemos verificar que ao nível dos prazos para a decisão, estes são igualmente curtos.
O segundo princípio é o princípio do impulso processual, isto é, à semelhança do que acontece no Processo Civil, o processo só se irá desenvolver por iniciativa das partes. No caso do recurso contencioso do art.102°-B da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, podemos dizer que a este está associado um impulso oficial, isto é, o processo será apresentado pelas partes à Comissão Nacional de Eleições (Doravante designada por CNE) que, posteriormente, irá remete-lo para o Tribunal Constitucional[3].Ainda assim, em todos os casos o ónus da prova irá sempre caber às partes que iniciam o processo.
Por último, o princípio da progressividade dos actos. Este princípio diz respeito à existência de um limite no que diz concerne à instauração do recurso processual, isto é, depois de uma fase ser encerrada e iniciada uma nova, não se poderá questionar a validade do acto anterior, uma vez que “ A calendarização rígida impõe a utilização de tal prerrogativa, em associação com a celeridade e a duração razoável do processo”.[4]

Podemos desde já separar as águas relativamente aos possíveis processos de contencioso eleitoral que possam existir. Por um lado, temos o contencioso eleitoral disposto no art. 98° do Código do Procedimento dos Tribunais Administrativos de 2015 e, por outro lado o contencioso eleitoral disposto no art.102°-B da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional.

O Contencioso Eleitoral disposto no art.98° do CPTA, remete-nos para eleições que respeitam a organizações administrativas, isto é, aquelas através das quais se designam os titulares dos órgãos administrativos eletivos de pessoas coletivas públicas e as eleições para órgãos não burocráticos, como aqueles que decorrem no âmbito de estabelecimentos, serviços públicos e associações públicas. Aqui, “ a lei processual institui um meio impugnatório como acção principal para a resolução acelerada e simplificada de questões suscitadas por actos eleitorais que tenham natureza urgente.”[5]. Esta acção é autónoma, enquanto meio urgente e principal, visando assegurar a utilidade das sentenças e a proteção dos interessados.
Não seria adequado o recurso a providências cautelares para assegurar a utilidade das decisões dos tribunais, pois, tendo em conta o âmbito da acção em questão, esta não se iria satisfazer com a regulação provisória da situação. Aqui tem de existir uma decisão definitiva. 
Os litígios a resolver por este meio não são apenas relativos ao acto eleitoral propriamente dito, mas também todas as questões relativas ao seu procedimento.
Segundo o nº1 do art.98 do CPTA, tem legitimidade para intentar processos de contencioso eleitoral quem seja eleitor ou elegível ou pessoas cuja sua inserção tenha sido omitida, num prazo de sete dia a contar do conhecimento do acto, tal como dispõe o nº2 do mesmo artigo.
Já no que diz respeito ao contencioso eleitoral disposto no art.102°-B da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional este diz respeito aos processos eleitorais relativos às eleições como a do Presidente da República ou as eleições legislativas. Dentro da vasta gama de competências do Tribunal Constitucional, no que diz respeito a matéria eleitoral, o art. 8° alínea f) da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional, refere que compete ao Tribunal Constitucional julgar os recursos contenciosos interpostos de actos administrativos definitivos e executórios praticados pela Comissão Nacional de Eleições ou por órgãos da Administração eleitoral.[6]
Com a alteração a este artigo, a lei passou a prever um processo específico para a impugnação dos actos da administração eleitoral, sendo regulado no já referido art.102°-B da Lei do Tribunal Constitucional.

O art.102°-B da Lei Orgânica do Tribunal Constitucional concretiza a competência do Tribunal Constitucional relativamente a esta matéria, estabelecendo o modo de requerimento, os prazos e o processo que irá levar ao proferimento de uma decisão.
Esta forma foi pensada para abranger os actos administrativos eleitorais da CNE e de outros órgãos da administração, cujo seu âmbito se insira nas competências do Tribunal Constitucional e não de um Tribunal Administrativo.
Os recursos previstos para o Tribunal Constitucional, estão agrupados pelas seguintes categorias[7]:

       I.            Contencioso do recenseamento (art.26° a 61° da Lei n°13/99, alterada, por último, pela Lei n°47/2008, de 27 de Agosto, e Declaração de Retificação n°54/2008, de 1 de Outubro);

    II.            Contencioso relativo a boletins de voto (artigo 94°/2 da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais);

 III.            Contencioso eleitoral strictu senso, constituído por:

a)      Contencioso das candidaturas (artigos 101° e 102°-A da LTC e, por exemplo, artigos 32° da Lei Eleitoral para a Assembleia da República e 31° da Lei Eleitoral dos Órgãos das Autarquias Locais);

b)      Contencioso da votação e apuramento (artigos 102° e 102°-A da LTC e, ente outros, artigos 118° e 158° das leis eleitorais, respetivamente para a Assembleia da República e para os Órgãos das Autarquias Locais).

Posto isto, podemos então afirmar que a competência do Tribunal Constitucional tem por objecto os actos de administração eleitoral da CNE e, ainda, os actos de outros órgãos da Administração eleitoral, cuja impugnação não esteja contemplada por recurso regulado em regimes eleitorais diferentes.

Depois da breve apresentação sobre o contencioso eleitoral, podemos então refletir sobre os factos essenciais do exposto, em especial sobre a atribuição de competências ao Tribunal Constitucional no âmbito desta matéria.
Ainda que lhe seja conferido por via de lei, na minha opinião, a competência no âmbito do recurso eleitoral não lhe é devidamente atribuída. Esta opinião fundamenta-se em três argumentos essenciais:

1.      Na sua génese, o Tribunal Constitucional tem como principal competência a apreciação da constitucionalidade e legalidade das normas ( art.221º CRP), não havendo grande relação com o fim aqui exposto. Da al. h) do artigo 223º nº 2 da CRP resulta que o Tribunal Constitucional é também competente para “julgar as acções de impugnação de eleições e deliberações de órgãos de partidos políticos que, nos termos da lei, sejam recorríveis”, a verdade é que a atribuição desta competência ao Tribunal Constitucional revela-se desconforme àquela que é a ratio que presidiu à consagração de um Tribunal Constitucional entre nós, tendo como principal função a apreciação da constitucionalidade ou inconstitucionalidade de actos (entre nós, de carácter normativo). Ora, quando o Tribunal é sobrecarregado com funções que em nada se relacionam com este fim, como é o caso desta, não parecem existir razões que impeçam que se conteste uma tal.

Temos como exemplo, a impugnação feita pelo “Movimento NÓS, Cidadãos”, relativo aos votos constituídos fora do território português, na sua análise, o Tribunal teve de fazer considerações de facto e não de direito. Posto isto, só houve uma preocupação com questões de matéria, mas sim uma análise aos factos que constituíram o pedido de impugnação.

2.      Tal como consta do art.102°-B da Lei do Tribunal Constitucional, podemos apreender do conteúdo do preceito que, no caso dos candidatos, eleitores ou partidos políticos quererem impugnar um qualquer acto, independentemente da sua fase, terá de apresentar um requerimento à CNE e, posteriormente, este organismo irá apresentar os autos ao Tribunal Constitucional. Ainda que aqui se verifique o afastamento do Tribunal Constitucional em relação aos cidadãos, o mais importante do que este afastamento é mesmo a possibilidade de, por qualquer eventualidade, a CNE poder omitir a prática que lhe é inerente no âmbito do recurso do contencioso eleitoral. Se isto acontecesse, qualquer dos interessados com legitimidade para intentar o recurso, teria de impugnar a omissão por parte da CNE, junto de outro tribunal, como o tribunal administrativo e com isso, os princípios acima mencionados, especialmente o da celeridade processual, estariam postos em causa.
Em todo o caso, poderá afirmar-se que o conteúdo deste ponto está errado, contudo o que está em causa não é a circunstância de o acto ser impugnado perante um Tribunal Constitucional ou perante um Tribunal Administrativo, mas sim o facto deste ser indiretamente impugnado.
Mas a verdade é que a impugnação direta de actos escapa à lógica da nossa jurisdição constitucional (que não adotou um modelo de recurso de amparo), portanto, esta circunstância é natural, atendendo aos constrangimentos do nosso Tribunal Constitucional. Posto isto, esta é a razão pela qual entendemos que aquilo que está errado não é apenas o facto de os cidadãos não poderem impugnar directamente o acto, mas sim, para além disso, de terem que impugnar perante o Tribunal Constitucional.

 

3.      Por último, por uma razão de economia processual. Para além, dos tribunais administrativos se apresentarem em maior número, têm uma maior competência para o proferimento de decisões no âmbito desta matéria.

Posto isto, podemos então concluir que os argumentos aqui utilizados vão contra o que se encontra positivado, contudo, na ótica do utilizador e por questões de praticabilidade poderão fazer sentido, num possível direito a constituir.[8]

Bibliografia
Andrade, José Carlos Vieira, “A justiça administrativa”, Almedina, 2014
Almeida, Mário Arosa de, “Manual de Processo Administrativo”, Almedina, 2014
Miranda, Jorge, “Manual de Direito Constitucional- Tomo VII- Estrutura Constitucional da Democracia”, Coimbra Editora, 2007
Fonseca, Leonardo Vasconcelos Lis, “Principios do contencioso eleitoral e democracia”, 2014
Barros, Manuel Freire, “Conceito e natureza jurídica do recurso administrativo eleitoral: contributo para o estudo do contencioso eleitoral”, Almedina, 1998
Mealha, Esperança da Conceição Pereira, “ Recurso contencioso dos actos de administração eleitoral: notas ao artigo 102°- B da Lei do Tribunal Constitucional” in 35° Aniversário da Constituição de 76/ Organizado pelo Tribunal Constitucional, Coimbra, 2012
Fonseca, Isabel, “Dos novos processos urgentes no contencioso administrativo: função e estrutura”, Lex, 2004

Ana Rita Messias
nº22148

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[1] Acórdão 09/86, de 18 de Janeiro de 1986, Relator: Conselheiro Messias Bento, Tribunal Constitucional

[2] Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional tomo VII, pág. 299

[3] Mais uma vez, verifica-se o afastamento do Tribunal Constitucional face aos cidadãos, pois terá de existir um intermediário para a apresentação da causa à Instituição, sendo neste caso concreto, a Comissão Nacional de Eleições.

[4] Fonseca, Leonardo, “Princípios do contencioso eleitoral e da democracia”, pág. 133

[5] Andrade, José Carlos Vieira de Andrade, “ Justiça Administrativa”, pág. 228

[6] Esta competência não constava na Lei original, tendo esta competência lhe sido atribuída pela Lei 85/89, de 7 de Setembro, que acrescentou a alínea f) ao artigo citado.
O alargamento das competências jurisdicionais do Tribunal Constitucional por via de lei encontra-se estabelecido no art.223°/3 da Constituição.

[7] Classificação do Professor Jorge Miranda, “Manual de Direito Constitucional Tomo VII, pág.294 e ss.

[8] Esperança Mealha afirma que “… a separação entre o recurso previsto no art.102°-B da LTC e os demais recursos eleitorais é ténue: assenta apenas numa diferente base legal de atribuição de competência ao Tribunal Constitucional, que corresponde a uma sub-divisão das suas competências em matéria eleitor, constante nas várias alíneas do artigo 8° da LTC;”, pág 349.